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項目決策的概念和原則

㈠決策的含義

決策是為達到某一目標(biāo)，對兩個或多個預(yù)選方案進行分析、比較，從中選擇一個較優(yōu)方案的分析判斷和抉擇的過程。

決策過程可以分為信息收集、方案構(gòu)造設(shè)計、方案評價、方案抉擇四個相互聯(lián)系的階段。這四個階段相互交織、往復(fù)循環(huán)，貫穿于整個決策過程。

㈡投資項目決策

投資項目決策是指最終作出是否投資某個工程項目，選擇何種建設(shè)方案，以及如何組織實施的決定。投資決策包括定項目、定建設(shè)方案、定建設(shè)時序，一般稱“三定”。

2004年國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)，對不同投資主體、不同資金來源的建設(shè)項目實行分類管理。凡使用政府資金的項目一律實行審批管理;對于不使用政府性資金由企業(yè)投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批管理，依據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2016年本)》，區(qū)別不同投資項目的資金使用性質(zhì)、類別、事權(quán)等情況分別實施核準(zhǔn)制或備案制等相應(yīng)的項目策劃與決策程序。2016年7月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》創(chuàng)造性地提出“投資核準(zhǔn)范圍最小化”、“推行投資項目審批首問責(zé)任制”、“多評合一、統(tǒng)一評審”、“編制三年滾動政府投資計劃”、“試點金融機構(gòu)依法持有企業(yè)股權(quán)”、“建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺”等一系列投融資體制改革新模式、新舉措。根據(jù)上述兩個文件，從項目不同決策者的角度，投資項目決策可允為三類：

⑴企業(yè)投資項目決策。

企業(yè)(包括國有企業(yè)和民營企業(yè)投資或混合型合作企業(yè))投資項目決策，是指企業(yè)根據(jù)總體發(fā)展戰(zhàn)略，自身資源條件、在市場競爭中的地位以及項目產(chǎn)品所處生命周期中的作用，按照資源整合的需要，以獲得經(jīng)濟、社會效益和提升持續(xù)發(fā)展能力為目標(biāo)，作出是否投資建設(shè)項目的決定。堅持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。

⑵政府投資項目決策。

政府投資項目決策，是指政府有關(guān)投資管理部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，以實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)、滿足國家經(jīng)濟安全和社會公共需求、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，按照符合政府投資的范圍和政府投資的目標(biāo)，作出是否投資建設(shè)項目的決定。

⑶金融機構(gòu)貸款決策。

金融機構(gòu)貸款決策，是指銀行等金融機構(gòu)遵循“獨立審貸、自主決策、自擔(dān)風(fēng)險”的原則，依據(jù)申請貸款的項目法人單位信用水平、經(jīng)營管理能力和還貸能力以及項目盈利能力，作出是否貸款的決定。

在投資項目決策過程中，應(yīng)主要遵循以下原則：

⒈科學(xué)原則

⑴方法科學(xué)。采用經(jīng)驗判斷、數(shù)學(xué)分析和試驗等方法。

⑵依據(jù)充分。

⑶數(shù)據(jù)可靠。

⒉民主原則

⑴專家論證。為了提高決策的水平和質(zhì)量，無論是企業(yè)投資項目還是政府投資項目，在決策過程中需聘請項目相關(guān)領(lǐng)域的專家進行分析論證，以優(yōu)化和完善建設(shè)方案。

⑵獨立咨詢。投資決策機構(gòu)在決策過程中，一般委托咨詢機構(gòu)對投資項目進行獨立的調(diào)查、分析、研究和評價，提出咨詢意見和建議，以幫助決策者正確決策。探索建立多評合一、統(tǒng)一評審的新模式。

⑶公眾參與。對于政府投資項目和企業(yè)投資的重大項目，特別是關(guān)系社會公共利益的建設(shè)項目，在項目決策過程中采取多種公眾參與形式，廣泛征求各個方面的意見和建議，以使策劃和決策符合社會公眾的利益訴求。

⒊效益原則

對于企業(yè)投資項目，必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，提高投資效益，這是企業(yè)投資經(jīng)營性項目決策的基本原則，以提高企業(yè)市場經(jīng)濟競爭能力，經(jīng)濟效益，并創(chuàng)造社會效益;

對于政府投資的非經(jīng)營性項目，社會效益和生態(tài)環(huán)境效益是決策優(yōu)先考慮的目標(biāo)，主要滿足社會需求和社會公共利益。

⒋風(fēng)險責(zé)任原則

按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的要求，健全政府投資責(zé)任追究制度。

對于采用直接投資和資本金注入等方式的政府投資項目，政府依據(jù)委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)編制的策劃報告進行決策;對于企業(yè)投資項目，企業(yè)可自行決策，也可委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)策劃，由企業(yè)自主決策。政府僅對極少數(shù)關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，從維護社會公共利益角度進行審查把關(guān)。

⒌可持續(xù)發(fā)展原則

在企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和政府投資項目審批中，可持續(xù)發(fā)展原則已成為投資主管部門項目審批、核準(zhǔn)的前置條件，遵循行業(yè)準(zhǔn)入制度要求，辦理項目選址、土地預(yù)審、環(huán)境保護等方面的行政許可手續(xù)。

政府投資項目與企業(yè)投資項目決策的區(qū)別

⒈投資主體和資金來源不同

政府投資項目的投資主體是政府有關(guān)投資管理部門，使用政府性資金，由政府直接投資、注入資本金、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。

企業(yè)投資項目適用于企業(yè)投資(包括國有企業(yè)、民營企業(yè)或混合型合作企業(yè))，采用直接投資、合作投資等方式，不使用政府性資金的項目。

⒉決策依據(jù)和目的不同

為政府投資項目決策的依據(jù)是項目建議書(初步可行性研究報告)和項目可行性研究報告，分別是政府投資主管部門立項(初步?jīng)Q策)或決策的依據(jù)，以項目建議書(初步可行性研究報告)及可行性研究報告的批復(fù)為決策標(biāo)志。

前者一般稱立項(初步?jīng)Q策)。項目立項后，可納入政府投資年度計劃;

后者稱決策。項目決策后，轉(zhuǎn)入實施準(zhǔn)備階段。

為企業(yè)投資項目策劃的項目可行性研究報告，主要是為企業(yè)內(nèi)部項目決策提供依據(jù)。編制的項目申請書，是政府投資主管部門辦理核準(zhǔn)或備案行政許可的依據(jù)，以政府核準(zhǔn)或備案為決策標(biāo)志。項目核準(zhǔn)或備案后，轉(zhuǎn)入實施、準(zhǔn)備階段，進行項目建設(shè)。

⒊投資范圍和關(guān)注內(nèi)容不同

政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目。

企業(yè)是投資主體，凡法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域均可以投資，以經(jīng)營性項目為主。企業(yè)投資項目，應(yīng)符合維護國家經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)和環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面的要求。核準(zhǔn)類項目的申請報告應(yīng)達到可行性研究的深度，增加項目申報單位及項目概況、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入分析，重點對資源開發(fā)及綜合利用、節(jié)能方案、建設(shè)用地、征地拆遷及移民安置、環(huán)境和生態(tài)影響、經(jīng)濟社會影響等外部條件進行分析論證。

⒋決策和管理方式不同

政府投資項目實行項目審批制。采用直接投資和資本金注入方式的項目，對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的，要在咨詢機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估等科學(xué)論證基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計。加強政府投資事中事后監(jiān)管等，完善政府投資監(jiān)管機制。實行政府投資項目代理建設(shè)、項目審計監(jiān)督、重大項目稽查、竣工驗收和政府投資責(zé)任追究等制度，建立后評價制度。

企業(yè)投資項目實行核準(zhǔn)項目，堅持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化，僅對極少數(shù)關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，政府從維護社會公共利益角度依法進行審查的，應(yīng)將相關(guān)事項以清單方式列明，最大限度縮減核準(zhǔn)事項。政府部門依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務(wù)服務(wù)大廳實行并聯(lián)核準(zhǔn)，精簡準(zhǔn)入階段手續(xù)，只保留選址意見、用地(用海)預(yù)審以及重特大項目的環(huán)評審批作為前置條件;探索建立多評合一、統(tǒng)一評審的新模式。探索實行先建后驗的管理模式。除《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2016年本)》的企業(yè)投資項目外，一律實行備案制，由企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定向備案機關(guān)備案。實行備案制的投資項目，不再設(shè)置任何前置條件，備案機關(guān)通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務(wù)服務(wù)大廳，提供快捷備案服務(wù)。

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