第十三章 政府預(yù)算

一、政府預(yù)算的職能與原則

(一)政府預(yù)算的含義

政府預(yù)算，是具有法律規(guī)定和制度保證的、經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃。其具體含義包括：

從技術(shù)方面看，政府預(yù)算包括兩層含義：①在形式上，政府預(yù)算是政府的財(cái)政收支計(jì)劃，以預(yù)算平衡表的形式體現(xiàn)，預(yù)算表反映了政府資金的來(lái)源和流向，體現(xiàn)了政府的年度工作重點(diǎn)和方向。由于政府的各項(xiàng)工作都離不開(kāi)資金支持，因此，從一定意義上講，政府預(yù)算又可以說(shuō)是政府的工作計(jì)劃。

②在內(nèi)容上，政府預(yù)算是政府對(duì)財(cái)政收支的計(jì)劃安排，反映可供政府集中支配的財(cái)政資金數(shù)量的多少，是財(cái)政部門(mén)按法定程序管理財(cái)政資金的活動(dòng)。政府預(yù)算的編制反映政府對(duì)財(cái)政收支的計(jì)劃安排;預(yù)算的執(zhí)行是財(cái)政收支的籌措和使用的過(guò)程;決算是政府預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。通過(guò)政府預(yù)算，可以使人們清楚地了解政府的財(cái)政活動(dòng)，看出政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的收支狀況。因此，政府預(yù)算是政府理財(cái)?shù)闹鲗?dǎo)環(huán)節(jié)和基本環(huán)節(jié)。

從政治方面看，政府預(yù)算是重大的政治行為。①政府預(yù)算指標(biāo)背后反映的是政府在做什么和不做什么之間作出的選擇;②政府預(yù)算反映了支出上的優(yōu)先權(quán);③政府預(yù)算反映了政府準(zhǔn)備購(gòu)買(mǎi)的具體公共物品和服務(wù)及其成本。

從本質(zhì)方面看，政府預(yù)算是國(guó)家和政府意志的體現(xiàn)。政府預(yù)算需要經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查和批準(zhǔn)才能生效，是一個(gè)重要的法律性文件(屬于年度立法)。政府預(yù)算從編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整和決算，都要依照法律規(guī)定進(jìn)行。

政府預(yù)算作為規(guī)范政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為的一種制度安排，是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)物，是一個(gè)歷史范疇。政府預(yù)算是在近代政治制度、經(jīng)濟(jì)制度演進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生的，是新興資產(chǎn)階級(jí)同封建專(zhuān)制統(tǒng)治進(jìn)行斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。政府預(yù)算依托于憲法、法治和代議制機(jī)構(gòu)。

英國(guó)是資本主義發(fā)展最早議會(huì)制度形成最早的國(guó)家，因此，政府預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國(guó)。在14世紀(jì)至17世紀(jì)，封建貴族階級(jí)日趨沒(méi)落，新興資產(chǎn)階級(jí)力量逐步壯大，逐漸成為社會(huì)財(cái)富的主宰，但他們并未控制財(cái)政權(quán)。為爭(zhēng)奪財(cái)政權(quán)，資產(chǎn)階級(jí)提出政府各項(xiàng)財(cái)政收支必須編制計(jì)劃，并經(jīng)議會(huì)審查通過(guò)才能執(zhí)行。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期斗爭(zhēng)，資產(chǎn)階級(jí)的要求最終得以實(shí)現(xiàn)。這種具有一定法律形式和制度保證的負(fù)才政分配關(guān)系，就是政府預(yù)算，其具體表現(xiàn)形式是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃。1832年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法律規(guī)定財(cái)政大臣每年必須向國(guó)會(huì)提出全部“財(cái)政收支計(jì)劃書(shū)”，并由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。至此，具有現(xiàn)代意義的政府預(yù)算制度真正建立起來(lái)了。

到了21世紀(jì)，絕大多數(shù)國(guó)家都建立了政府預(yù)算制度。

新中國(guó)成立后，建立了新民主主義國(guó)家預(yù)算，1956年社會(huì)主義改造基本完成后，社會(huì)主義制度確立，我國(guó)社會(huì)主義政府預(yù)算制度也隨之建立。

(二)政府預(yù)算的職能

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，政府預(yù)算具有三大職能：

1.反映政府部門(mén)的活動(dòng)

作為政府收支安排的一個(gè)基本計(jì)劃，政府預(yù)算反映和規(guī)定了政府在預(yù)算年度內(nèi)的活動(dòng)范圍、方向和重點(diǎn)。政府的支出，就是政府工作或活動(dòng)的成本;政府的收入，就是彌補(bǔ)政府支出的財(cái)源。一本政府預(yù)算，就是一面反映政府工作的“鏡子”，就是一本關(guān)于政府活動(dòng)的詳細(xì)記錄。因此，通過(guò)科學(xué)編制和嚴(yán)格執(zhí)行政府預(yù)算，可以使有限資源得到合理配置，可以使政府的政策和目標(biāo)得到貫徹實(shí)施通過(guò)政府預(yù)算，可以了解政府的工作，透視政府的活動(dòng);通過(guò)政府預(yù)算，可以便公眾了解政府的政策信息。

2.監(jiān)督政府部門(mén)收支運(yùn)作的情況

作為我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)審議的一個(gè)重要文件，政府預(yù)算是人大代表和人民群眾監(jiān)督政府收支運(yùn)作的途徑和窗口。政府的收入，最終都來(lái)自于企業(yè)和居民繳納的稅費(fèi);政府的支出，最終都要用于向企業(yè)和居民提供的公共物品或服務(wù)。因此，通過(guò)編制政府預(yù)算草案并得到權(quán)力機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)，可以為政府部門(mén)提供公共服務(wù)、從事財(cái)政活動(dòng)建立明確的管理和控制框架;通過(guò)政府預(yù)算，可以評(píng)價(jià)政府履行職能所花費(fèi)的成本，考核政府工作活動(dòng)的績(jī)效。

3.控制政府部門(mén)的支出 .

我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審議過(guò)程，就是一種精打細(xì)算、厲行節(jié)約的機(jī)制安排;進(jìn)一步講，由各級(jí)人民代表大會(huì)審議、批準(zhǔn)的政府預(yù)算，實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府支出規(guī)模的一種法定授權(quán)。只有在授權(quán)范圍內(nèi)的支出，才是合法和有效的。超出授權(quán)范圍的支出，即便是必需的也要以預(yù)算調(diào)整案的形式提交同級(jí)人大常委會(huì)審議、批準(zhǔn)。因此，通過(guò)編制政府預(yù)算，可以促進(jìn)政府及其部門(mén)對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的成本和效果進(jìn)行科學(xué)比較分析;通過(guò)審亨和批準(zhǔn)政府預(yù)算，可以形成對(duì)政府支出規(guī)模的有效控制，從而實(shí)現(xiàn)提高政府公共服務(wù)效率的目的。

(三)政府預(yù)算的原則

政府預(yù)算原則，是指政府選擇預(yù)算形式、體系和在預(yù)算編制、審查、執(zhí)行過(guò)程中所必須遵循的指導(dǎo)思想，是制定政府財(cái)政收支計(jì)劃的重要方針。早期的政府預(yù)算原則比較注重控制性，即將政府預(yù)算作為監(jiān)督和控制政府的工具。后來(lái)隨著政府預(yù)算收支內(nèi)容的日趨復(fù)雜，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算的周密性，即注重研究預(yù)算技術(shù)和管理模式的改進(jìn)，但功能預(yù)算理論創(chuàng)建以后，政府預(yù)算原則出現(xiàn)了新的重要變化。功能預(yù)算理論創(chuàng)建于凱恩斯時(shí)代初期，以凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)將政府的稅收、支出、借債等行為作為二種具有調(diào)節(jié)運(yùn)行功能的工具來(lái)使用，主張預(yù)算政策要以財(cái)政措施的實(shí)施結(jié)果(如宏觀經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn))，作為安排政府預(yù)算收支的依據(jù)。因此，功能預(yù)算理論發(fā)展以來(lái)，政府預(yù)算的功能趨于多樣化，開(kāi)始注重發(fā)揮政府預(yù)算的功能性作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的整體利益。雖然政府預(yù)算原則在不同時(shí)期有些變化，但一些最基本的預(yù)算原則一直為各國(guó)共同遵守。這些原則主要有：

1.完整性原則

政府預(yù)算必須包括政府所有的財(cái)政收入和支出內(nèi)容，以便全面反映政府的財(cái)政活動(dòng)。所有法律準(zhǔn)許的政府財(cái)政活動(dòng)，都要在預(yù)算中清楚地列出，不應(yīng)另設(shè)其他財(cái)政收支賬目;政府所有的財(cái)政活動(dòng)都不能脫離預(yù)算管理，非政府交易活動(dòng)必須排除在外。

2.統(tǒng)一性原則

在分級(jí)財(cái)政體制中，中央和地方各級(jí)政府預(yù)算必須按統(tǒng)一的預(yù)算科目，統(tǒng)一的口徑、程序計(jì)算、填列和編制統(tǒng)一的預(yù)算，以保證整個(gè)財(cái)政活動(dòng)的連續(xù)性和整體協(xié)調(diào)性。

3.可靠性原則

可靠性原則也稱(chēng)為謹(jǐn)慎性原則，是指各級(jí)政府預(yù)算必須建立在積極、穩(wěn)健、可靠的基礎(chǔ)上，有充分而確實(shí)的依據(jù)，預(yù)算數(shù)應(yīng)盡量準(zhǔn)確地反映可能出現(xiàn)的結(jié)果，保證預(yù)算能得到真實(shí)可靠地執(zhí)行。收入預(yù)算的編制要可靠、完整、能夠落實(shí)。支出預(yù)算安排要真實(shí)、可靠，既不能不切實(shí)際地把支出盤(pán)子打得很大，無(wú)法完成，也不能留下硬缺口，將執(zhí)行中一定要發(fā)生的支出不列人預(yù)算，人為縮小支出規(guī)模。

4.合法性原則

合法性原則是指政府預(yù)算活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都必須按照法定程序進(jìn)行，政府預(yù)算的成立、預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果都必須經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)預(yù)算，表明代表人民意愿的人民代表大會(huì)已經(jīng)授權(quán)政府按照人民的意愿使用納稅人提供的資源，政府不能隨意變更。這是政府必須對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的理念的重要體現(xiàn)。

5.公開(kāi)性原則

政府預(yù)算反映著政府的活動(dòng)范圍、方向和政策，與全體公民的切身利益緊密相關(guān)。政府預(yù)算的內(nèi)容及其執(zhí)行情況，除少數(shù)涉及國(guó)家秘密的信息外，必須明確并采取一定的形式公之于眾，便于人民代表理解和審查，并置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。同時(shí)，政府財(cái)政收支計(jì)劃的制定、執(zhí)行、執(zhí)行中的調(diào)整和決算與評(píng)估的過(guò)程，應(yīng)向社會(huì)公眾公開(kāi)。

6.年度性原則

政府預(yù)算編制和執(zhí)行，都要有時(shí)間上的界定，即收支預(yù)算的起訖時(shí)間。政府預(yù)算起訖時(shí)間通常為一年，稱(chēng)為預(yù)算年度。政府必須按照法定預(yù)算年度編制預(yù)算。政府預(yù)算要反映全年的財(cái)政收支活動(dòng)，不允許將不屬于本年度財(cái)政收支的內(nèi)容列入本年度預(yù)算中。預(yù)算年度有歷年制和跨年制兩種。歷年制即從每年的1月1日起至同年的12月31日止為一個(gè)預(yù)算年度。目前采用歷年制的國(guó)家最多，如中國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)、意大利、巴西等?？缒曛萍磸拿磕昴吃履橙罩料乱荒晗鄳?yīng)日期的前一日止，中間經(jīng)歷12個(gè)月，但要跨兩個(gè)年份。如，美國(guó)和泰國(guó)等國(guó)的預(yù)算年度是從每年10月1日始至次年9月30日止，英國(guó)、日本、印度、加拿大、新加坡等國(guó)家的預(yù)算年度是從每年4月1日始至次年3月31日止，澳大利亞、瑞典等國(guó)是從每年7月1日始至次年6月30日止。在預(yù)算年度內(nèi)，預(yù)算工作程序通常包括編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算評(píng)估等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)在年度內(nèi)依次遞進(jìn)、在年度間循環(huán)往復(fù)。

(四)政府預(yù)算的分類(lèi)

1.按預(yù)算編制形式分類(lèi)，分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算

單式預(yù)算是將政府財(cái)政收支匯集編人一個(gè)總預(yù)算之內(nèi)，形成一個(gè)收支項(xiàng)目安排對(duì)照表。單式預(yù)算可以統(tǒng)一反映政府預(yù)算年度內(nèi)能夠籌集和使用的社會(huì)財(cái)富總量，便于政府統(tǒng)籌安排使用財(cái)政資金。單式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)：

一是簡(jiǎn)單明了，整體性強(qiáng)，能夠清晰反映政府財(cái)政收支全貌，有利于公眾監(jiān)督政府預(yù)算的實(shí)施;二是便于編制，易于操作。但單式預(yù)算沒(méi)有區(qū)分各項(xiàng)財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不利于政府對(duì)復(fù)雜的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行深人分析、管理和監(jiān)督。復(fù)式預(yù)算是將預(yù)算年度內(nèi)的全部財(cái)政收支按收入來(lái)源和支出性質(zhì)，分別編制兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算，形成兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對(duì)照表。復(fù)式預(yù)算一般由經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算組成。經(jīng)常預(yù)算主要以稅收為收入來(lái)源，以行政事業(yè)項(xiàng)目為支出對(duì)象，如維持政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)支出等;資本預(yù)算主要以國(guó)債為收入來(lái)源，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目為支出對(duì)象，如政府貸款及償還國(guó)債等支出。

復(fù)式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)：一是由于區(qū)分了政府預(yù)算收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和用途，便于政府科學(xué)安排預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)，分類(lèi)控制預(yù)算收支平衡;二是便于政府靈活運(yùn)用資本性投資和國(guó)債等手段，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控。復(fù)式預(yù)

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