五、國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)

(一)巴塞爾協(xié)議產(chǎn)生的背景和發(fā)展

1974年美國、英國、德國和阿根廷的國際性銀行先后發(fā)生了倒閉事件和國際貸款違約事件，其中德國赫斯塔德銀行和美國富蘭克林國民銀行的案例最令人震驚，使監(jiān)管當(dāng)局開始全面審視擁有廣泛國際業(yè)務(wù)的銀行監(jiān)管問題，這是巴塞爾協(xié)議產(chǎn)生的直接原因。同時，隨著銀行和金融市場的國際化，銀行經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)跨越國界，在國際銀行業(yè)中，一些資本比率較低的銀行大量擴(kuò)張資產(chǎn)業(yè)務(wù)，造成不平等競爭。在這樣的形勢下，對國際銀行業(yè)的監(jiān)管，不能只靠各國各自為政，必須在金融監(jiān)管上進(jìn)行國際協(xié)調(diào)，這正是西方主要國家訂立巴塞爾協(xié)議的主要原因。

為了維護(hù)成員國的共同利益，加強(qiáng)監(jiān)管合作，統(tǒng)一監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)，1975年2月，由國際清算銀行發(fā)起，西方十國集團(tuán)以及瑞士和盧森堡12國的中央銀行成立了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(簡稱巴塞爾委員會)。

巴塞爾委員會成立以來，發(fā)布了一系列國際清算銀行成員國達(dá)成的重要協(xié)議，主要有1975年巴塞爾協(xié)定，1984年修改后的巴塞爾協(xié)定，1988年巴塞爾報(bào)告，1992年巴塞爾建議，1997年巴塞爾核心原則，2003年薪巴塞爾資本協(xié)議，等等。這些協(xié)議統(tǒng)稱巴塞爾協(xié)議。巴塞爾協(xié)議在全球范圍內(nèi)代表著一種監(jiān)管思想和監(jiān)管理念，并隨著國際金融監(jiān)管的發(fā)展而不斷完善和深化。

巴塞爾協(xié)議是迄今為止對國際銀行業(yè)發(fā)展影響最大的國際公約之一。據(jù)國際清算銀行分析，全世界大約有100個國家采納了巴塞爾協(xié)議的監(jiān)管框架。它有助于發(fā)達(dá)國家銀行在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭，為國際銀行監(jiān)管和協(xié)調(diào)提供了極大的便利，確保國際銀行體系在國際債務(wù)危機(jī)和金融動蕩中能平穩(wěn)順利運(yùn)行，同時促使發(fā)展中國家根據(jù)巴塞爾協(xié)議監(jiān)管本國銀行，并取得在國際業(yè)務(wù)活動中的平等競爭地位。

在巴塞爾協(xié)議中，影響最大的是統(tǒng)一資本監(jiān)管的1988年巴塞爾報(bào)告(又稱“舊巴塞爾資本協(xié)議”)。2003年新巴塞爾資本協(xié)議和2010年巴塞爾協(xié)議III。

(二)1988年巴塞爾報(bào)告

1988年7月，巴塞爾委員會發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，簡稱巴塞爾報(bào)告。其主要內(nèi)容就是確認(rèn)了監(jiān)督銀行資本的可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

(1)資本組成。巴塞爾委員會將銀行資本分為核心資本和附屬資本。核心資本又稱一級資本，包括實(shí)收股本(普通股)和公開儲備，這部分資本至少占全部資本的50%。附屬資本又稱二級資本，包括未公開儲備、資產(chǎn)重估儲備、普通準(zhǔn)備金和呆賬準(zhǔn)備金、混合資本工具和長期次級債券。

(2)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重。風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重就是根據(jù)不同類型的資產(chǎn)和表外業(yè)務(wù)的相對風(fēng)險(xiǎn)大小，賦予它們不同的權(quán)重，即0%、1 0%、20 9，6、50%和100%。權(quán)重越大，表明該資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)越大。銀行表外業(yè)務(wù)按照信用換算系數(shù)換算成資產(chǎn)負(fù)債表表內(nèi)業(yè)務(wù)，然后按同樣的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重計(jì)算。

(3)資本標(biāo)準(zhǔn)。巴塞爾報(bào)告規(guī)定，到1992年底，所有簽約國從事國際業(yè)務(wù)的銀行的資本充足率，即資本與風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比率不得低于8%。其中核心資本比率不得低于4%。

(4)過渡期安排。巴塞爾報(bào)告規(guī)定，1 987年底到1 992年底為實(shí)施過渡期。巴塞爾委員會做出一些過渡安排!以保證每個銀行在過渡期內(nèi)提高資本充足率，并按期達(dá)到最終目標(biāo)安排。

巴塞爾報(bào)告是國際銀行統(tǒng)一監(jiān)管的一個劃時代文件，適用于所有從事國際業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)。

(三)2003年新巴塞爾資本協(xié)議

舊巴塞爾資本協(xié)議自實(shí)施以來，取得了很大進(jìn)展和廣泛認(rèn)同，同時金融業(yè)的變革也暴露了原有規(guī)定的缺陷，巴塞爾委員會一直積極完善有關(guān)規(guī)定。2003年6 B巴塞爾委員會發(fā)布了經(jīng)過兩次修正的新巴塞爾資本協(xié)議第三個征求意見稿，2006年十國集團(tuán)開始實(shí)施新協(xié)議。在新-巴塞爾資本協(xié)議中，最引人注目的是該協(xié)議所推出的最低資本要求、監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查及市場約束的內(nèi)容，被稱之為新巴塞爾資本協(xié)議的“三大支柱”。

(1)最低資本要求。巴塞爾委員會繼承了過去以資本充足率為核心的監(jiān)管思想，將資本金要求視為最重要的支柱。當(dāng)然，新協(xié)議的資本要求已經(jīng)發(fā)生了重大變化：①對風(fēng)險(xiǎn)范疇的進(jìn)一步拓展。當(dāng)前，信用風(fēng)險(xiǎn)仍然是銀行經(jīng)營中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，但是委員會也注意到市場風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的影響和破壞力。②計(jì)量方法的改進(jìn)。新協(xié)議根據(jù)銀行業(yè)務(wù)錯綜復(fù)雜的現(xiàn)狀，改進(jìn)了一些計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)和資本的方法，使其更具指導(dǎo)意義和可操作性。③鼓勵使用內(nèi)部模型。新協(xié)議主張有條件的大銀行提供自己的風(fēng)險(xiǎn)評估水平，建立更精細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)，并提出了一整套精致的基于內(nèi)部信用評級韻資本計(jì)算方法。④資本約束范圍的擴(kuò)大。新協(xié)議對諸如組織形式、交易工具等的變動提出了相應(yīng)的資本約束對策。

(2)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查。巴塞爾委員會強(qiáng)化了各國金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)，提出了較為詳盡的配套措施。委員會希望監(jiān)管當(dāng)局擔(dān)當(dāng)起三大職責(zé)：①全面監(jiān)管銀行資本充足狀況;②培育銀行的內(nèi)部信用評估系統(tǒng);③加快制度化進(jìn)程。

(3)市場約束。新協(xié)議強(qiáng)調(diào)以市場力量來約束銀行，認(rèn)為市場是一股強(qiáng)大的推動銀行合理、有效配置資源并全面控制風(fēng)險(xiǎn)的外在力量，具有內(nèi)部改善經(jīng)營、外部加強(qiáng)監(jiān)管所發(fā)揮不了的作用。①富有成效的市場獎懲機(jī)制可以迫使銀行有效而合理地分配資金，從而可以促使銀行保持充足的資本水平。②為了確保市場約束的有效實(shí)施，必須要求銀行建立信息披露制度。新協(xié)議規(guī)定，銀行在一年內(nèi)至少披露一次財(cái)務(wù)狀況、重大業(yè)務(wù)活動以及風(fēng)險(xiǎn)管理狀況。

(四)2010年巴塞爾協(xié)議Ⅲ

2009年中以來，基于美國次貸危機(jī)引起全球金融危機(jī)的教訓(xùn)，巴塞爾委員會對現(xiàn)行銀行監(jiān)管國際規(guī)則進(jìn)行了重大改革，發(fā)布了一系列國際銀行業(yè)監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)稱為“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”。巴塞爾協(xié)議Ⅲ體現(xiàn)了微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管新思維，按照資本監(jiān)管和流動性監(jiān)管并重、資本數(shù)量和質(zhì)量同步提高、資本充足率與杠桿率并行、長期影響與短期效應(yīng)統(tǒng)籌兼顧的總體要求，確立了國際銀行業(yè)監(jiān)管的新標(biāo)桿。

(1)強(qiáng)化資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。資本監(jiān)管在巴塞爾委員會監(jiān)管框架中長期占據(jù)主導(dǎo)地位，也是本輪金融監(jiān)管改革的核心。巴塞爾委員會確定了三個最低資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，普通股充足率為4.5 %，一級資本充足率為6%，總資本充足率為8%。為緩解銀行體系的親周期效應(yīng)，巴塞爾委員還建立了兩個超額資本要求：一是要求銀行建立留存超額資本，用于吸收嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)和金融衰退給銀行體系帶來的損失，由普通股構(gòu)成，最低要求為2.5%。二是建立與信貸過快增長掛鉤的反周期超額資本，要求銀行在信貸高速擴(kuò)張時期積累充足的經(jīng)濟(jì)資源，最低要求為0～2.5%。待新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，正常情況下，商業(yè)銀行的普通股、一級資本和總資本充足率應(yīng)分別達(dá)到7%、8.5%和10.5 %。

(2)引入杠桿率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。本輪危機(jī)期間商業(yè)銀行的去杠桿化過程顯著放大了金融體系脆弱性的負(fù)面影響。為此，巴塞爾委員會決定引入基于規(guī)模、與具體資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)無關(guān)的杠桿率監(jiān)管指標(biāo)，作為資本充足率的補(bǔ)充。自2011年初按照3%的標(biāo)準(zhǔn)(一級資本/總資產(chǎn))開始監(jiān)控杠桿率的變化，2013年初開始進(jìn)入過渡期，2010年正式納入第一支柱框架。

(3)建立流動性風(fēng)險(xiǎn)量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。為增強(qiáng)單家銀行以及銀行體系維護(hù)流動性的能力，引人兩個流動性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的量化指標(biāo)。一是流動性覆蓋率，用于度量短期壓力情境下單個銀行流動性狀況，目的是提高銀行短期應(yīng)對流動性中斷的彈性。二是凈穩(wěn)定融資比率，用于度量中長期內(nèi)銀行解決資金錯配的能力，它覆蓋整個資產(chǎn)負(fù)債表，目的是激勵銀行盡量使用穩(wěn)定的資金來源。

(4)確定新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施過渡期。巴塞爾委員會決定設(shè)立為期8年(2011—2018年)的過渡期安排。各成員國應(yīng)在2013年之前完成相應(yīng)的國內(nèi)立法工作，為實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)，并從2013年初開始實(shí)施新的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，隨后逐步向新標(biāo)準(zhǔn)接軌，2018年底全面達(dá)標(biāo)。2015年初成員國開始實(shí)施流動性覆蓋率，2018年初開始執(zhí)行凈穩(wěn)定融資比例。

(五)巴塞爾協(xié)議在我國的實(shí)施

我國一直積極借鑒國際上成功的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并特別重視結(jié)合國情，堅(jiān)持循序漸進(jìn)，切實(shí)提高金融監(jiān)管的有效性。2003年新巴塞爾資本協(xié)議代表了監(jiān)管理論中的先進(jìn)理念和發(fā)達(dá)國家銀行逐漸完善的風(fēng)險(xiǎn)管理最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是對廣大發(fā)展中國家的銀行和監(jiān)管當(dāng)局而言，實(shí)施新協(xié)議的挑戰(zhàn)是巨大的。為提高資本監(jiān)管水平，我國對過去的資本規(guī)定進(jìn)行了修改，將新協(xié)議中第二和第三支柱的內(nèi)容包括在內(nèi)。2011年4月，基于我國銀行業(yè)改革發(fā)展實(shí)際，中國銀監(jiān)會借鑒巴塞爾協(xié)議Ⅲ，頒布《中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，提高銀行業(yè)審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管有效性，以推動巴塞爾協(xié)議Ⅲ的實(shí)施工作。

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