第二部分 財(cái)政

第十章 公共物品與財(cái)政職能

一、公共物品的定義及其融資與生產(chǎn)

(一)公共物品及其特征

公共物品是指增加一個(gè)人對(duì)該物品的消費(fèi)，并不同時(shí)減少其他人對(duì)該物品消費(fèi)的那類(lèi)物品。與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品。公共物品的這一定義是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅.薩繆爾森首次提出來(lái)的。公共物品的形式化定義奠定了現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的基礎(chǔ)，從此，公共物品才被納入與私人物品一樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，從而使分析公共物品的最優(yōu)配置問(wèn)題成為可能。“純公共物品”具有兩大特征，即消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。前者指的是，某種公共物品一旦被提供，增加一個(gè)人的消費(fèi)并不增加任何額外成本，也就是增加一個(gè)人消費(fèi)的邊際供給成本為零。這一特征強(qiáng)調(diào)了集體提供公共物品的潛在收益。后者指的是，一種公共物品一旦被提供出來(lái)，要排除一個(gè)額外的消費(fèi)者在技術(shù)上不可行，或者盡管技術(shù)上排他是可行的，但這樣做的成本過(guò)高。這一特征指出了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供公共物品的潛在困難。

上述公共物品的兩個(gè)特征中，非競(jìng)爭(zhēng)性是主要特征，非排他性是派生特征。正因?yàn)楣参锲肪哂邢M(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，若是由于個(gè)人沒(méi)有付費(fèi)而阻止他的消費(fèi)，則違反了社會(huì)資源有效利用的帕累托準(zhǔn)則。

(二)公共物品的需求顯示

在商品和服務(wù)市場(chǎng)上，人們用出價(jià)多少表示對(duì)私人物品的需求強(qiáng)度和需求數(shù)量。但同樣的機(jī)制對(duì)公共物品并不完全有效。其原因在于，公共物品一旦被生產(chǎn)出來(lái)，如果阻止未付費(fèi)者消費(fèi)，從社會(huì)資源利用的角度看，是缺乏經(jīng)濟(jì)效率的，也就是說(shuō)，排他性地消費(fèi)不符合效率原則。更何況，在很多情況下，排他性消費(fèi)的成本很高。

在現(xiàn)實(shí)生活中，人們通過(guò)政治機(jī)制顯示對(duì)公共物品的需求。具體講就是，人們通過(guò)事先同意的某種投票程序選擇他們所傾向的公共收入和支出方案，或通過(guò)投票給他們認(rèn)為能夠代表其利益的政治家和官僚，間接地表達(dá)對(duì)公共物品的需求。因此，私人物品的需求顯示是通過(guò)自愿的市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)的，而公共物品的需求顯示是通過(guò)具有強(qiáng)制性的政治交易實(shí)現(xiàn)的。

自古以來(lái)，人類(lèi)創(chuàng)造了多種投票規(guī)則，同時(shí)也發(fā)展了各種代議制度，旨在尋求一個(gè)更完美的偏好顯示機(jī)制，用以揭示社會(huì)作為整體對(duì)公共物品的需求數(shù)量與需求結(jié)構(gòu)。自由社會(huì)要求每個(gè)人的價(jià)值都得到尊重，因而一致同意規(guī)則最符合社會(huì)正義原則。然而，任何民主制度都不是免費(fèi)的，在所有事務(wù)中都運(yùn)用一致同意決策規(guī)則，必然帶來(lái)高昂的決策成本，甚至出現(xiàn)久議不決的情況。因而，現(xiàn)實(shí)生活中的決策機(jī)制往往界于獨(dú)裁(一個(gè)人說(shuō)了算)和一致同意之間，稱(chēng)之為“多數(shù)決策規(guī)則”或“少數(shù)服從多數(shù)”。常見(jiàn)的多數(shù)決策規(guī)則有：相對(duì)多數(shù)決策(simple plurality voting)、二輪決選制(plurality mnoff)、逆向排除法(sequential mnoff)、博爾達(dá)計(jì)分法(Borda count)、孔多塞規(guī)則(Condorcet procedure)、贊同投票(approval voting)等等。

(三)公共物品的融資與生產(chǎn)

民主社會(huì)中，政府有責(zé)任按照納稅人提出的公共物品的需求結(jié)構(gòu)和需求數(shù)量，公正而有效率地供給公共物品。公共物品的供給包含兩重含義，一重是指公共物品的資金來(lái)源，即誰(shuí)為公共物品付費(fèi)、以何種方式付費(fèi)，我們稱(chēng)之為公共物品的融資;另一重是指由誰(shuí)負(fù)責(zé)、如何將公共物品的投入要素轉(zhuǎn)化為公共物品的產(chǎn)出，我們稱(chēng)之為公共物品的生產(chǎn)。

1.公共物品的融資

一是政府融資(或強(qiáng)制融資)。由于公共物品存在消費(fèi)上的非排他性，理性的個(gè)人傾向于由他人付費(fèi)，而自己坐享其成，這就是“免費(fèi)搭車(chē)”。免費(fèi)搭車(chē)問(wèn)題使公共物品市場(chǎng)融資機(jī)制失靈，因此由傳統(tǒng)的公共物品理論引申出來(lái)的結(jié)論是：政府應(yīng)作為公共物品供給的資金提供者，以強(qiáng)制稅收的形式為公共物品融資。政府融資的缺點(diǎn)是難以滿(mǎn)足社會(huì)成員對(duì)公共物品的多樣化需求。

二是私人融資(或自愿融資)。在公共物品的兩個(gè)主要特征中，非排他性成為對(duì)自愿融資起阻礙作用的關(guān)鍵因素。盡管有這種限制，公共物品有時(shí)還經(jīng)由收費(fèi)的集體行動(dòng)而被自愿提供，特別是在公共物品的受益結(jié)構(gòu)和成本分擔(dān)都比較清晰的小規(guī)模集體中，或者當(dāng)提供者同時(shí)也是該公共物品的主要受益者時(shí)。私人融資的缺點(diǎn)是可能導(dǎo)致公共物品供給的數(shù)量不足和結(jié)構(gòu)不平衡。

三是聯(lián)合融資。公共物品在一定情況下，由私人來(lái)提供是可能的，但多數(shù)情況下，應(yīng)在私人融資和公共融資之間做出分工。換一個(gè)角度來(lái)看這個(gè)問(wèn)題，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)價(jià)格機(jī)制激勵(lì)私人自愿提供公共物品，而不是親自來(lái)提供，則是最為理想的。常見(jiàn)的手段是政府以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)提供公共物品。

2.公共物品的生產(chǎn)

當(dāng)公共物品供給所需的資金問(wèn)題已經(jīng)解決，社會(huì)成員還需決定通過(guò)何種方式完成公共物品的生產(chǎn)或公共服務(wù)的遞送。通常有政府生產(chǎn)和合同外包兩種方式。政府生產(chǎn)，是指代表公眾利益的政治家雇傭公共雇員，與他們簽訂就業(yè)合同，合同中對(duì)所需提供的物品或服務(wù)做出具體規(guī)定。合同外包，是指政治家首先與私人廠商簽約，再由這個(gè)私人廠商與其雇員簽訂勞務(wù)合同，按政府的要求完成公共物品或服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。在合同外包中，私人簽約者可能是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，也可能是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，不論其性質(zhì)如何，合同外包都是公共服務(wù)提供私有化的表現(xiàn)。

一般來(lái)說(shuō)，支持公共物品提供私有化的理由是，同樣的服務(wù)由私人生產(chǎn)成本更低，而反對(duì)者則認(rèn)為，私人生產(chǎn)降低了服務(wù)的質(zhì)量。從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和不完全合同理論的角度看，各類(lèi)組織(包括政府機(jī)關(guān))在最小化交易費(fèi)用方面具有不同的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)不同組織結(jié)構(gòu)間的比較制度分析，來(lái)確定何種組織結(jié)構(gòu)在何種公共物品的生產(chǎn)上具有相對(duì)效率。

(四)公共物品供給的制度結(jié)構(gòu)

公共物品這一概念的現(xiàn)實(shí)意義在于，它既指出了集體行動(dòng)的潛在收益，同時(shí)也表明，難以找到通過(guò)使所有人都滿(mǎn)意的融資方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這種集體行動(dòng)的潛在收益。因此，理性的社會(huì)成員將利用其智慧，通過(guò)規(guī)則的創(chuàng)新，以獲取來(lái)自公共物品交易的共同利益，并公正地分享收益和分擔(dān)成本，這就是公共物品供給的制度結(jié)構(gòu)。該制度結(jié)構(gòu)涉及以下四方面內(nèi)容：①公共物品供給的決策制度：何種物品應(yīng)當(dāng)被公共地而不是私人地提供?提供多少?決策問(wèn)題是公共物品供給制度結(jié)構(gòu)的核心。現(xiàn)代社會(huì)中，公共物品供給的決策權(quán)最終應(yīng)屬于每一位社會(huì)成員或經(jīng)其同意的代議機(jī)構(gòu)(代理人)。②公共物品供給的融資制度：由誰(shuí)為公共物品付費(fèi)?以何種方式付費(fèi)?③公共物品供給的生產(chǎn)制度：由誰(shuí)負(fù)責(zé)公共物品的生產(chǎn)或公共服務(wù)的遞送?以何種方式生產(chǎn)與遞送?④公共物品的受益分配制度：誰(shuí)將成為公共物品供給的最終受益者?受益的規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀況如何?通過(guò)公共物品供給的制度結(jié)構(gòu)，能夠反映出一國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中所扮演的角色。我們的目標(biāo)是要建立一個(gè)多元的、競(jìng)爭(zhēng)性的、有效率的、均衡發(fā)展的公共物品供給制度結(jié)構(gòu)。政府在其中的責(zé)任是，要為公民獲得基本公共服務(wù)提供制度保證，并作為基本公共服務(wù)的最后出資人。這不是說(shuō)所有的公共物品與服務(wù)，必須由政府出資或生產(chǎn)，政府應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用監(jiān)管、融資和生產(chǎn)三種角色，充分發(fā)掘社會(huì)其他主體的潛力，以最小的成本、最能發(fā)揮非政府主體積極性的方式，達(dá)到這一目的。

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（責(zé)任編輯：中大編輯）

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