三、中國財政支出結構

改革開放以來，隨著我國經濟的持續(xù)快速發(fā)展，財政收入快速增長，財政支出快速增加。同時，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，特別是隨著公共財政基本框架的建立，財政支出結構按照公共財政的要求不斷調整優(yōu)化。

(一)財政支出總量快速增長、支出結構有所調整

我國始于20世紀70年代末80年代初的改革開放，極大地解放和發(fā)展了社會生產力，國民經濟總體上保持了持續(xù)快速發(fā)展的勢頭，財政收入快速增長，財政支出也相應地呈現快速增長勢頭。全國財政支出從1978年的1122億元增加到2010年的89575億元，1979—2010年財政支出年均增長14.7%。財政是政府全面履行職能和加強宏觀調控的物質基礎、體制保障和政策手段。隨著市場經濟取向改革的日益深化，政府公共管理和服務職能的不斷加強，各項改革的推進、公益事業(yè)的發(fā)展、宏觀調控的加強等都需要財政的大力支持。因此，我國財政支出規(guī)模的快速增長具有必要性和必然性。在財政支出總量持續(xù)增長的同時，財政支出結構逐步優(yōu)化。隨著傳統(tǒng)計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的逐步轉軌，市場在資源配置中的基礎性作用日益加強，政府對經濟管理逐步從過去的直接和微觀管理向間接和宏觀管理轉變。與此相適應，財政支出的重點也逐步由經濟建設向提供公共物品和服務轉變。主要表現：一是政府用于經濟建設的投資逐步從一般性生產經營領域退出，轉向基礎設施、基礎產業(yè)、能源、交通、原材料、農業(yè)等制約國民經濟發(fā)展的重點行業(yè)、產業(yè);二是財政對教育、科學技術、文化、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障與就業(yè)、環(huán)境保護等方面和中西部地區(qū)、少數民族地區(qū)等區(qū)域的投入增長較快，有力地支持了“科教興國”、“可持續(xù)發(fā)展”、“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”和“西部大開發(fā)”等重大戰(zhàn)略的實施。

(二)中國財政支出結構存在的問題

長期以來，中國財政制度飽受詬病的一個方面，就是政府承擔的資源配置職能范圍過廣、比例過大，干擾了市場的運行，而政府應當承擔的再分配功能則相應地受到了擠壓。體現在財政支出結構上，表現為：①購買性支出占財政支出的比重長期偏大，轉移性支出的比重處于較低的水平;②相對于消費性支出而言，投資性支出占財政支出的比重近年來雖然略有下降趨勢，但仍徘徊在較高的水平上;③社會性支出的比重近年來雖有上升，但仍有待進一步增加數量和改善質量。

1.購買性支出與轉移性支出

目前中國公共財政預算支出總額中的約70%以上為購買性支出，明顯高于發(fā)達國家45.2%的水平，更高于發(fā)展中國家61.5%的水平。轉移性支出雖有上升趨勢，達到公共財政預算支出的25%，超過了發(fā)展中國家的平均水平，但仍然低于發(fā)達國家35.4%的水平。從動態(tài)角度看，1994年以來至“十一五”時期，中國財政購買性支出占公共財政預算支出的比重出現了緩慢下降的趨勢，轉移性支出比重則緩慢上升。在大多數年份里，購買性支出占公共財政預算支出比重是負增長的，而轉移性支出占公共財政預算支出比重表現為正增長。這說明轉移性支出的絕對增長快于購買性支出的絕對增長，二者之間的相對差距在縮小。特別是“十一五”時期以來，一系列重大社會政策的制定和實施，加快了二者差距縮小的進程。這從一個側面反映了中國財政支出的再分配功能在不斷強化，體現出政府運用財政政策的著力點開始偏離資源配置，而更加關注分配公平的問題;同時，這也表明“十一五”時期以來中國政府在轉變政府職能、優(yōu)化支出結構方面的努力是有成效的，雖然與國際上其他國家相比仍有進一步優(yōu)化的空間。相比之下，由于發(fā)達市場經濟國家一般擁有與之相適應的社會安全網，對轉移性支出的要求也相應比較高。不過，依其傳統(tǒng)不同，那些歷史上更多地依靠政府來提供社會福利的國家，典型的如歐洲福利國家，其轉移性支出的比重最大。1995--2009年期間，歐盟15國的轉移性支出平均為其財政預算支出的45%。其中，主要的幾個“大政府”國家中，轉移性支出比例最高的是德國，約為60%，最低的西班牙也接近40%。轉型國家轉移性支出的水平整體上低于高福利的發(fā)達國家，但其中加入歐盟的主要轉型國家的轉移性支出基本上界于30%～45%之間。除此之外，發(fā)達市場經濟國家中的那些“小政府”國家，如美國、日本、韓國等，其轉移性支出比重相對較低。如，美國為30%略高，韓國介于10%一20%之間。

可以說，“十一五”時期之前，中國轉移性支出比重與發(fā)達市場經濟國家中那些“小政府”國家的一般水平相當;進入“十一五”時期以后開始有所提高，但距離高福利發(fā)達國家的一般水平差距尚遠，甚至未達到作為歐盟成員國的主要轉型經濟體的一般水平。這表明中國尚未建立起高水準的福利制度，在向市場經濟體制轉型的過程中，財政公共化進程和社會福利體系建設相對滯后。從橫向比較看，可得出兩點啟示：一方面，我們要記取高福利國家為其福利制度所累而導致債務危機的前車之鑒，應當謹慎選擇適合中國國情的社會福利體系;另一方面，要未雨綢繆，加快社會事業(yè)發(fā)展，大力改善民生，提高人民生活水平，加強社會安全網建設，更好地適應社會快速轉型期的發(fā)展變化需要，更好地實現經濟社會的協(xié)調健康發(fā)展。

2.消費性支出與投資性支出

目前中國政府的購買性支出中，投資性支出與消費性支出的比例約為40：60，因而推定中國政府性投資占公共財政預算支出的比重約為20%。這個比重不僅高于發(fā)達市場經濟國家，也普遍高于中東歐轉型經濟體。歐盟15國的政府性投資占預算支出比重多年來一直穩(wěn)定在8%左右，其中大多數國家低于這一水平。作為新興市場經濟國家，中東歐轉型國家的政府投資性支出自1995年以來一直在下降，雖然目前普遍地高于歐盟15國的水平，但總體上低于中國的水平。作為“小政府”典型代表的美國，比例一直穩(wěn)定地維持在15%～20%的水平上;韓國在20世紀90年代中期以前曾高達20%以上，目前保持在5%～10%的區(qū)間上。通過橫向比較可以看出，中國投資性支出占財政支出比重近年來雖略有下降趨勢，但仍處于較高水平上。

3.社會性支出與一般公共支出

從中國按功能分類的財政支出結構來看，改革開放以來，無論是從占財政支出的比重觀察，還是從占GDP的比重觀察，中國財政用于固定資產投資和城市維護建設的支出，總體上都遠高于對醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、農業(yè)和科技等方面的投入。當然，“重經濟發(fā)展和基建投資、輕社會發(fā)展和人力資本投資”的這種傳統(tǒng)支出結構，隨著以人為本的科學發(fā)展觀指導思想的提出和貫徹實施，正在逐步得到改變。

中國財政支出結構上的偏離，即重視經濟服務(特別是經濟建設事務)和一般公共服務，而忽視社會性支出的現狀，是造成中國社會發(fā)展嚴重滯后于經濟發(fā)展的關鍵原因之一。在中國經濟持續(xù)增長30余年之后，社會發(fā)展滯后已經成為經濟結構轉型和人民福利改善最大的制約因素。因此，“十二五”時期財政支出結構向“社會發(fā)展和人力資本投資”轉型的任務十分艱巨，加大社會事業(yè)投入，加快社會建設步伐，任重道遠。

(三)按照公共財政要求優(yōu)化中國財政支出結構

現代市場經濟體制下各國政府履行的主要職能有三項：資源配置、收入分配和宏觀經濟穩(wěn)定與社會發(fā)展。越是市場經濟發(fā)達的國家，其資源配置的職能則越小，表現為購買性支出比例較低。中國的購買性支出所占比重，無論與發(fā)展中國家比，還是與發(fā)達市場經濟國家比，都比較高。這表明中國各級政府仍在很大程度上參與市場營利性活動。政府過多涉入市場活動，既占用了私人生產和消費的資源，又由于政府是規(guī)則制訂者，易于造成不公平競爭，妨礙市場和社會健康發(fā)展。因此，“按照轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務型政府”，這是“十二五”規(guī)劃綱要對推進行政體制改革提出的明確要求。從平衡財政職能和滿足社會發(fā)展要求的角度，中國政府在“十二五”時期應當更多地關注再分配問題，相應壓縮購買性支出，擴大轉移性支出的比重，并使財政支出向人力資本和社會資本傾斜。在處理投資性支出與消費性支出的關系時，一方面要控制并調減投資性支出的規(guī)模，另一方面要注意投資性支出應當有保有壓。新增財政支出的投向應更多投到最終需求，而不是中間需求上，也就是要弱化新增的投資性支出，重點強化在建的投資性項目和消費性支出，為積極財政政策的轉型創(chuàng)造有利條件。在消費性支出上，要從嚴控制行政性公共消費，預算支出要保證重點支出需要，使有限的資金主要用于教育、醫(yī)療、社會保障與就業(yè)、“三農”、自主創(chuàng)新、環(huán)境保護等社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和與民生密切相關的支出上。并通過財政支出決策機制、資金保障機制、公共行政激勵機制、財政支出監(jiān)督問責機制等方面的完善，為財政支出結構改革提供制度保障。

1.嚴格控制一般性開支

從我國經濟社會發(fā)展階段的實際出發(fā)，結合深化行政管理體制改革和政府職能轉變，明確公共服務范圍。加大對公益性事業(yè)單位的保障力度，支持具有經營性質的事業(yè)單位逐步走向市場。堅持勤儉辦事業(yè)，嚴格控制一般性開支，降低行政成本。

2.大力支持教育事業(yè)發(fā)展

教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是社會公平的重要體現。要保證財政性教育經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度，逐步提高財政性教育經費占財政支出的比重，確保到2012年財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%。①義務教育是農村最大的公共事業(yè)。要重點支持農村義務教育，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，促進義務教育均衡發(fā)展;②要完善城市義務教育經費保障機制;③逐步完善高等教育、職業(yè)教育貧困生資助體系。

（責任編輯：中大編輯）

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