第十四章 財(cái)政管理體制

一、財(cái)政管理體制內(nèi)容與類型

(一)財(cái)政管理體制的含義

財(cái)政管理體制，是指國(guó)家管理和規(guī)范中央與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職責(zé)與權(quán)限的一項(xiàng)根本制度。在我國(guó)，財(cái)政管理體制有廣義與狹義之分。廣義的財(cái)政管理體制主要包括政府預(yù)算管理體制、稅收管理體制、公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理體制等。狹義的財(cái)政管理體制是指政府預(yù)算管理體制。

政府預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制的中心環(huán)節(jié)，它規(guī)定了各級(jí)政府間的財(cái)力劃分，規(guī)定了預(yù)算資金使用的范圍、方向和權(quán)限。因此.通常人們所使用的財(cái)政管理體制概念，指的就是政府預(yù)算管理體制。

(二)財(cái)政管理體制的內(nèi)容

1.財(cái)政分配和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

有財(cái)政分配，就需要設(shè)立一定的機(jī)構(gòu)來(lái)從事財(cái)政管理。古今中外，各國(guó)政府都設(shè)立了專門(mén)的比較完善的財(cái)政機(jī)構(gòu)來(lái)管理財(cái)政事務(wù)，形成一個(gè)比較健全的財(cái)政管理系統(tǒng)。與政府管理體制相適應(yīng)，目前我國(guó)的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)分為中央、省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)的市(自治州)、縣(自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))五級(jí)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部又設(shè)置不同業(yè)務(wù)分工的機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理工作。

2.政府間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分

財(cái)政管理體制作為劃分各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的根本制度，其依據(jù)是政府職能界定和政府間事權(quán)劃分。政府間財(cái)政支出劃分是財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)性內(nèi)容。在多層級(jí)政府及其財(cái)政結(jié)構(gòu)中，任何一個(gè)國(guó)家都不可能將所有事權(quán)集中在中央，也不可能將所有事權(quán)都下放給地方.過(guò)度集權(quán)和過(guò)度分權(quán)都會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題。政府問(wèn)事權(quán)及支出責(zé)任劃分一般遵循以下重要原則：

(1)受益原則。這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍來(lái)劃分政府間事權(quán)。對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸中央;對(duì)于在區(qū)域范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸地方;

對(duì)于受益范圍涉及多個(gè)區(qū)域的事權(quán)劃歸相關(guān)地區(qū)政府協(xié)商承擔(dān)，或者由中央政府出面協(xié)調(diào)由受益地區(qū)共同承擔(dān)。

(2)效率原則。這是指根據(jù)產(chǎn)品的配置效率來(lái)確定事權(quán)的歸屬。

公共產(chǎn)品和服務(wù)由哪一級(jí)政府提供效率更高就由哪一級(jí)政府來(lái)提供。

(3)區(qū)域原則。這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域性來(lái)劃分政府間事權(quán)。

將沒(méi)有區(qū)域性特征、需要按統(tǒng)一規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)提供的全國(guó)性公共產(chǎn)品和服務(wù)的事權(quán)劃歸中央政府，如外交、國(guó)防事務(wù)等;將具有區(qū)域性特征、需要因地制宜來(lái)提供的地區(qū)性公共產(chǎn)品和服務(wù)的事權(quán)劃歸地方，如社會(huì)治安、城市供水、公園事務(wù)等。

(4)技術(shù)原則。這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模大小、技術(shù)難易程度來(lái)劃分政府間事權(quán)。對(duì)于規(guī)模龐大、需要高技術(shù)才能完成的公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，如三峽工程、青藏鐵路等公共工程;反之，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。

3.政府間財(cái)政收入的劃分

稅種屬性是決定政府問(wèn)財(cái)政收入劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家一般遵循以下幾個(gè)重要原則：一是集權(quán)原則。無(wú)論是單一制國(guó)家，還是聯(lián)邦制國(guó)家，為了保持政策的統(tǒng)一性，保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)中央政府權(quán)威，一般都是在政府間初次分配中集中較多的財(cái)力，將收入份額較大的主體稅種劃歸中央政府。二是效率原則。將一些流動(dòng)性較強(qiáng)的收入，作為中央政府收入;將一些流動(dòng)性不強(qiáng)的收入(如以土地為課稅對(duì)象的收入)、地方政府比較了解稅基等基本信息、收人相對(duì)穩(wěn)定的，劃歸地方政府，既易于操作，征稅效率也比較高。三是恰當(dāng)原則。為了有效實(shí)施宏觀調(diào)控，將一些調(diào)控功能較強(qiáng)的稅種作為中央政府收入;對(duì)于體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的收入(如關(guān)稅)，作為中央政府收入，不宜作為地方收入或中央地方分享收入。四是收益與負(fù)擔(dān)對(duì)等原則。對(duì)于收益與負(fù)擔(dān)能夠直接對(duì)應(yīng)的收入(如使用費(fèi)等)，一般作為地方政府收入。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府間財(cái)政收支劃分呈現(xiàn)的基本特征，是收入結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)的非對(duì)稱性安排。即收入結(jié)構(gòu)劃分以中央政府為主，支出結(jié)構(gòu)劃分則以地方政府為主，也就是說(shuō)在年度財(cái)

政收支總量中，劃歸中央政府掌握的收入要大于其實(shí)質(zhì)性職權(quán)范圍的一定比例，而地方政府所承擔(dān)的職權(quán)則往往要超過(guò)其直接收入劃分所擁有的財(cái)力。所以在財(cái)政收支劃分上作出這種非對(duì)稱性安排，一方面，中央j吱府擁有相對(duì)較多的財(cái)力，使地方政府在一定程度上依賴于中央政府支持，同時(shí)中央政府也有能力予以支持，這有利于保證中央政府在宏觀調(diào)控中的主導(dǎo)地位，維護(hù)中央政府的權(quán)威性。：另一方面，絕大部分公共需要的受益范圍是具有區(qū)域性的，各地企業(yè)和居民對(duì)公共物品和服務(wù)的需求都具有質(zhì)和量的差別，由各地方政府針對(duì)本地需求提供的公共物品和服務(wù)要比中央政府提供更為便利，有利于降低成本，有利于提高財(cái)政資金使用效益。

4.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

作為財(cái)政管理體制的重要組成部分，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府間財(cái)政關(guān)系的一項(xiàng)重要配套制度。本章后面將專門(mén)闡述財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容。

(三)財(cái)政管理體制的類型

1.財(cái)政管理體制的兩種模式

從世界各國(guó)財(cái)政管理體制的差異看，一般分為兩種模式或類型：

(1)財(cái)政聯(lián)邦制模式。在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)力劃分遵循“州余權(quán)主義，原則，即在憲法中未指明或者未列舉的聯(lián)邦權(quán)屬之外的事務(wù)，州有權(quán)立法和實(shí)施。聯(lián)邦制下，聯(lián)邦(中央)與州(地方)之間的權(quán)力關(guān)系具有如下特點(diǎn)：一是聯(lián)邦(中央)與州(地方)在憲法規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)獨(dú)立、平等，互不從屬;二是聯(lián)邦(中央)與州(地方)都直接對(duì)公民行使權(quán)力，每個(gè)公民都隸屬于兩級(jí)或多級(jí)政府;三是聯(lián)邦(中央)與州(地方)之間在憲法規(guī)定的事務(wù)上相互協(xié)調(diào)。聯(lián)邦制下的財(cái)政管理體制模式，是指在憲法和相關(guān)法律確定的各級(jí)政府獨(dú)立事權(quán)基礎(chǔ)上，各級(jí)政府獨(dú)立地行使各自的財(cái)權(quán)財(cái)力，自收自支，白求平衡，自行管理，自成一體的體制模式。在這種體制下，中央財(cái)政與地方財(cái)政之間、地方上級(jí)財(cái)政與下級(jí)財(cái)政之間沒(méi)有整體關(guān)系，政府間的財(cái)政聯(lián)系主要依靠分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。美國(guó)、加拿大、德國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、墨西哥、印度等國(guó)家實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制。

(2)財(cái)政單一制模式。財(cái)政單一模式下的財(cái)政管理體制，是指中央和地方各級(jí)政府在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)事權(quán)劃分及與之相適應(yīng)的財(cái)權(quán)財(cái)力劃分，統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算和分級(jí)管理的一種體制模式。在這種模式下，財(cái)政大政方針和主要的規(guī)章制度由中央統(tǒng)一制定、安排，地方在中央決策和授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行管理。財(cái)政單一制模式下，地方政府擁有的分權(quán)水平較低，自主性較小。法國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)、意大利等國(guó)實(shí)行財(cái)政單一制。

2.改革開(kāi)放后我國(guó)財(cái)政管理體制的變化

新中國(guó)成立以來(lái)，從總體上講，我國(guó)一直實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政管理體制。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，中國(guó)進(jìn)人改革開(kāi)放的新時(shí)代，以集中為主要特征的傳統(tǒng)財(cái)政管理體制，作為分配領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，率先成為改革開(kāi)放的突破口。1980年至1993年歷經(jīng)了三次大的改革。這三次體制改革可以概括為是“包干型”財(cái)政管理體制。

(1)1980--1984年“劃分收支、分級(jí)包干”體制。這一體翻也稱為“分灶吃飯”體制，其主要內(nèi)容是按照經(jīng)濟(jì)體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方的收支范圍;地方預(yù)算收支的包干基數(shù)，按照劃分收支的范圍，以1979年預(yù)算收支執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)調(diào)整后計(jì)算確定;地方上繳比例、調(diào)劑收入分成比例和定額補(bǔ)助數(shù)核定后，原則上5年不變。

(2)1985--1987年“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制，其主要內(nèi)容是收入劃分原則上按稅種劃分各級(jí)預(yù)算收入;支出按隸屬關(guān)系劃分中央與地方預(yù)算支出。

(3)1988--1993年實(shí)行包干財(cái)政體制。這種體制規(guī)定對(duì)全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)分別實(shí)行收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、定額上解、定額補(bǔ)助等不同形式的包干辦法。各種包干體制的實(shí)行，其積極作用表現(xiàn)在：一是改變了財(cái)權(quán)高度集中的狀況，逐步擴(kuò)大了地方財(cái)政自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，地方政府由原來(lái)被動(dòng)地安排財(cái)政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與經(jīng)濟(jì)管理，增強(qiáng)了責(zé)任心，較好地體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，，和責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則。二是財(cái)力分配由過(guò)去的“條條”為主改為“塊塊’’為主，中央各職能部門(mén)不再下達(dá)指標(biāo)，增強(qiáng)了地方政府的財(cái)權(quán)，有利于各地區(qū)因地制宜地規(guī)劃和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)。三是財(cái)政體制一經(jīng)確定，幾年不變，體制的穩(wěn)定性和透明度增強(qiáng);有利于地方制定和執(zhí)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，保持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。四是財(cái)政體制改革帶動(dòng)了各級(jí)財(cái)政收入的增長(zhǎng)，支持配合了其他領(lǐng)域的改革。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，包干型財(cái)政體制越來(lái)越不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

各種包干體制存在的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是體制形式不統(tǒng)一、不規(guī)范，表明政府間財(cái)政分配關(guān)系還不規(guī)范，財(cái)力分配存在不合理現(xiàn)象。二是體制的政策目標(biāo)不明確，政府間財(cái)政分配關(guān)系變革始終圍繞財(cái)力切割、.財(cái)權(quán)集散而展開(kāi)，并側(cè)重縱向間財(cái)力分配，較少考慮橫向的財(cái)政分配關(guān)系，沒(méi)有形成完整的橫向財(cái)政調(diào)整體制和機(jī)制，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)效果不明顯。三是財(cái)政包干制度大多是包死上交中央數(shù)或者低彈性增長(zhǎng)，中央財(cái)政在新增收入中的份額逐步下降，中央財(cái)力拮據(jù)，中央政府宏觀調(diào)控缺乏必要的財(cái)力基礎(chǔ)。

為了，加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力，1994年國(guó)務(wù)院對(duì)中央和地方間財(cái)政管理體制進(jìn)行了新的構(gòu)建，取消包干制，實(shí)行了分稅制財(cái)政管理體制。這次改革是新中國(guó)財(cái)政史上具有里程碑意義的改革，我國(guó)財(cái)政管理體制改革由放權(quán)讓利進(jìn)入到制度創(chuàng)新的新階段。

(四)財(cái)政管理體制的作用

1.保證各級(jí)政府和財(cái)政職能的有效履行

建立財(cái)政管理體制的根本目的，是構(gòu)建一個(gè)

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