第十一章 財政支出

一、財政支出及其分類

在上一章中，我們介紹了公共物品問題的一個重要方面，即公共物品是如何供給的。這一問題的分析有兩個視角：一是看實(shí)物，即政府實(shí)際的提供與生產(chǎn)過程，二是看資金運(yùn)用，我們通過對政府預(yù)算的分析，看政府支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。與支出規(guī)模相比，支出結(jié)構(gòu)問題更重要，它反映了財政支出的受益格局。本章主要是基于第二個視角，從財政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)看政府如何供給公共物品與服務(wù)。

(一)如何理解財政支出數(shù)據(jù)

財政支出，是指政府為履行職能、取得所需商品和勞務(wù)而進(jìn)行的資金支付，是政府行為活動的成本。傳統(tǒng)上一般通過以下三個方面來理解財政支出的數(shù)據(jù)。

一是看財政支出規(guī)模。所謂財政支出規(guī)模，是指財政支出總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重。它反映了政府實(shí)際上參與社會經(jīng)濟(jì)生活的程度，有助于人們了解政府支配了多少社會資源，簡單地說就是掌控和運(yùn)用了多少錢。

二是看財政支出結(jié)構(gòu)。所謂財政支出結(jié)構(gòu)，是指在財政支出總額中各類支出所占的比重。它反映了政府用各項財政資金都做了什么事，并據(jù)此觀察政府的職能和活動，政府如何參與社會經(jīng)濟(jì)生活、參與的廣度和重點(diǎn)是什么，有助于人們了解政府是如何運(yùn)用財政資金的。如，用于義務(wù)教育方面多少、用于公共安全方面多少、用于社舍保障方面多少等。

三是看財政支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。所謂財政支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，是指各項財政支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成。它反映財政每一筆錢具體是怎么花的，反映了政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中實(shí)際履行何種職能，有助于人們了解政府干預(yù)是更側(cè)重資源配置，還是更側(cè)重收入分配;是更關(guān)注長期結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是更關(guān)注短期宏觀調(diào)控等。

(二)財政支出分類方法

財政支出分類，是指從不同角度，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)把各種不同的財政支出進(jìn)行的劃分和分類。無論從哪個方面來理解財政支出數(shù)據(jù)，都需要首先對龐雜的政府支出活動進(jìn)行分類整理。

國際上常見的分類方法有：

1.適用于編制政府預(yù)算的統(tǒng)計分類

國際通行的統(tǒng)計分類方法有財政支出功能分類和財政支出經(jīng)濟(jì)分類。支出功能分類是按照政府提供公共物品與服務(wù)的產(chǎn)出性質(zhì)進(jìn)行的分類，反映政府的職能活動，即政府的錢到底被拿來做了什么事(用來辦了教育，還是加強(qiáng)了國防);支出經(jīng)濟(jì)分類是按照政府生產(chǎn)公共物品的成本投入進(jìn)行分類，反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，說明政府的錢是怎樣花出去的(辦教育的錢是發(fā)了工資，還是買了設(shè)備、蓋了校舍)。從某種意義上講，支出經(jīng)濟(jì)分類是對政府支出活動更為明細(xì)的反映。利用這一分類體系下的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，能夠從微觀層面清晰地追蹤政府財政支出的去向和具體用途。財政支出的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類體系，分別從不同側(cè)面、不同角度反映了政府的支出活動，兩種分類方法相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，有利于全面反映政府支出活動。在被稱為“財政數(shù)據(jù)生產(chǎn)管理國際準(zhǔn)則”的國際貨幣基金組織(IMF)《政府財政統(tǒng)計手冊(2001年)》中，財政支出按功能分為十大類：一般公共服務(wù)、國防、公共秩序和安全、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、環(huán)境保護(hù)、住房和社會服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療保健、娛樂文化和宗教、教育和社會保護(hù)。其中，每一大類功能支出又按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分為八大類，包括雇員補(bǔ)償、商品與服務(wù)的使用、固定資本消耗、利息、補(bǔ)貼、贈與、社會福利和其他支出。

2.根據(jù)交易的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類

這種分類方法將財政支出區(qū)別為購買性支出(或消耗性支出)和轉(zhuǎn)移性支出。購買性支出是指政府為了履行其職能，從私人部門取得物品與勞務(wù)并支付相應(yīng)資金而發(fā)生的費(fèi)用。這些物品與勞務(wù)或者被用于政府自身的消費(fèi)(稱為政府消費(fèi)性支出)，或者形成投資(稱為政府投資性支出)。通過購買性支出，政府與私人部門發(fā)生經(jīng)濟(jì)交換，并在實(shí)際中參與社會資源的配置，影響著社會投資與消費(fèi)的總量與構(gòu)成。在實(shí)施轉(zhuǎn)移性支出過程中，政府僅扮演中介者的角色，依法向受益對象撥付財政資金但并不要求獲得相應(yīng)的物品與勞務(wù)。雖然在政府轉(zhuǎn)移性支出過程不涉及與私人部門的等價交換，但卻可以造成購買力和社會財富在其他社會主體中的重新分配。

利用這一分類體系，可以從宏觀上考察一國政府在多大程度上作為經(jīng)濟(jì)主體直接參與經(jīng)濟(jì)過程，其職能是偏好于資源配置，還是收入再分配。

(三)中國的政府支出分類改革

1.中國傳統(tǒng)的政府支出分類

2007年1月1日實(shí)施新的政府收支分類改革之前，中國一直沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制下的支出分類體系。一方面，按支出功能(或政府職能)，將政府支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會文教費(fèi)、國防費(fèi)、行政管理費(fèi)、其他支出五大類。另一方面，按支出用途將財政支出分為若干項目，如基本建設(shè)支出、流動資金、挖潛改造資金和科技三項費(fèi)用、地質(zhì)勘探費(fèi)、工業(yè)、交通、商業(yè)等部門事業(yè)費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、文教科學(xué)事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會救濟(jì)費(fèi)、國防費(fèi)、行政管理費(fèi)、價格補(bǔ)貼支出等。與國際通行的支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類法相比，中國傳統(tǒng)的支出分類是一種“功能”與“性質(zhì)”混合的分類方法。這種分類方法存在很大不足，主要是：財政支出的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部分支出按功能分類(如行政管理費(fèi)、公檢法司支出、外交外事支出等)，部分支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(如社會保障補(bǔ)助支出、國內(nèi)外債券付息支出等)。從表面上看，傳統(tǒng)的支出分類方法兼具功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的特色，但實(shí)際上它既無法全面反映政府職能，也難以精確反映財政支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì);既不利于細(xì)化預(yù)算編制和強(qiáng)化預(yù)算約束，也造成了難以進(jìn)行國際橫向比較。

2.政府支出分類改革

2007年1月1日起中國實(shí)施了符合國際慣例的收支分類改革。政府收支分類改革的目標(biāo)，就是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立公共財政體系的總體要求，逐步形成一套既適合我國國情、又符合國際通行做法的較為規(guī)范合理的政府收支分類體系，為進(jìn)一步深化財政改革、提高預(yù)算透明度、強(qiáng)化財政監(jiān)督創(chuàng)造有利條件。具體科目設(shè)計目標(biāo)是“體系完善、反映全面、分類明細(xì)、口徑可比、便于操作”。其中，支出功能分類設(shè)類、款、項三級，分別為17類、172款和1152項。類級科目分別為：一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城市社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其他支出、轉(zhuǎn)移性支出。支出經(jīng)濟(jì)分類科目設(shè)類、款兩級，分別為12類和98款。類級科目具體包括：工資福利支出、商品H和I服務(wù)支出、對個人和家庭的補(bǔ)助、對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其他支出。

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（責(zé)任編輯：中大編輯）

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