四、我國(guó)政府預(yù)算編制和執(zhí)行制度

政府預(yù)算制度，是財(cái)政運(yùn)行的基本規(guī)則，是有關(guān)政府預(yù)算活動(dòng)的各種法規(guī)制度，是納稅人及其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)控制財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制。政府預(yù)算制度是財(cái)政制度的核心，是財(cái)政賴(lài)以存在的基礎(chǔ)，是國(guó)家政治體制的重要組成部分。政府預(yù)算制度，一般是通過(guò)“預(yù)算法”的形式予以確定。

(一)預(yù)算編制制度

1.建立部門(mén)預(yù)算制度

部門(mén)預(yù)算，是指政府部門(mén)依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)及其履行職能需要，由基層單位開(kāi)始編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門(mén)各項(xiàng)收支的年度財(cái)政收支計(jì)劃。部門(mén)預(yù)算制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的基本形式。實(shí)行部門(mén)預(yù)算制度，需要將部門(mén)的各種財(cái)政性資金、部門(mén)所屬單位收支全部納入在一本預(yù)算中編制。，部門(mén)預(yù)算收支，既包括行政單位預(yù)算，也包括所屬事業(yè)單位預(yù)算;既包括一般收支預(yù)算，也包括政府基金收支預(yù)算;既包括基本支出預(yù)算，也包括項(xiàng)目支出預(yù)算;既包括財(cái)政部門(mén)直接安排的預(yù)算，也包括有預(yù)算分配權(quán)部門(mén)安排的預(yù)算。部門(mén)收入預(yù)算編制采用標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法。通過(guò)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和重點(diǎn)稅源進(jìn)行調(diào)查，建立收入動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合指標(biāo)庫(kù)，在對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)源及其發(fā)展變化趨勢(shì)進(jìn)行分析論證的基礎(chǔ)上，選取財(cái)政收入相關(guān)指標(biāo)，建立標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算模型，根據(jù)可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)性、政策性和管理性等因素，確定修正系數(shù)，編制標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算。部門(mén)支出預(yù)算編制采用零基預(yù)算法。支出預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。其中，基本支出預(yù)算實(shí)行定員定額管理，人員支出預(yù)算按照工資福利標(biāo)準(zhǔn)和編制定員逐人核定;日常公用支出預(yù)算按照部門(mén)性質(zhì)、職責(zé)、工作量差別等劃分若干檔次，制定標(biāo)準(zhǔn)定員定額體系，逐部門(mén)核定。項(xiàng)目預(yù)算要進(jìn)行科學(xué)論證和合理排序，納入項(xiàng)目庫(kù)，編制中長(zhǎng)期項(xiàng)目安排計(jì)劃，結(jié)合財(cái)力狀況，在預(yù)算中優(yōu)先安排急需可行的項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，編制具有綜合財(cái)政預(yù)算特點(diǎn)的部門(mén)預(yù)算。部門(mén)預(yù)算采取自下而上的編制方式，編制程序?qū)嵭?ldquo;兩上兩下”的基本流程。“一上”就是部門(mén)編報(bào)部門(mén)預(yù)算建議數(shù)，上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)。“一下”就是財(cái)政部門(mén)對(duì)各部門(mén)上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)審核、平衡后，匯總成本級(jí)預(yù)算初步方案報(bào)同級(jí)政府，經(jīng)政府批準(zhǔn)后向各部門(mén)下達(dá)預(yù)算控制限額。“二上”就是各部門(mén)根據(jù)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的預(yù)算控制限額，編制部門(mén)預(yù)算草案上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)。“二下”，就是財(cái)政部門(mén)在對(duì)各部門(mén)上報(bào)的預(yù)算草案審核后，匯總成本級(jí)預(yù)算草案和部門(mén)預(yù)算草案，報(bào)經(jīng)政府審批后，提交本級(jí)人民代表大會(huì)審議，并在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算草案后一個(gè)月內(nèi)向本級(jí)各部門(mén)批復(fù)預(yù)算，各部門(mén)應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門(mén)批復(fù)本部門(mén)預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位的預(yù)算，并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。

建立部門(mén)預(yù)算制度的重要意義。①實(shí)行綜合預(yù)算，統(tǒng)一了預(yù)算分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性，增強(qiáng)了預(yù)算的透明度，提高了預(yù)算分配的規(guī)范性和完整性。②通過(guò)加強(qiáng)結(jié)余資金管理、引入績(jī)效評(píng)價(jià)等，增強(qiáng)了預(yù)算管理的科學(xué)性，提高了財(cái)政資源配置效率和財(cái)政資金使用效益。③確立了部門(mén)作為部門(mén)預(yù)算主體的地位，承擔(dān)著預(yù)算管理責(zé)任，部門(mén)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，有利于提高政府宏觀(guān)調(diào)控和各部門(mén)統(tǒng)籌安排資金的能力，有利于推動(dòng)部門(mén)和行業(yè)事業(yè)發(fā)展。

④預(yù)算從基層編起，經(jīng)過(guò)部門(mén)審核匯總、財(cái)政綜合平衡，再報(bào)政府審定、人大審批，使預(yù)算形成的鏈條更加嚴(yán)密，增強(qiáng)了預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，預(yù)算法治性約束大大增強(qiáng)，有效地規(guī)范了政府的管財(cái)行為、財(cái)政的理財(cái)行為和部門(mén)的用財(cái)行為。

2.將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理

為貫徹落實(shí)全國(guó)人：大和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部決定從2011年1月1日起，將按預(yù)算外資金管理的收入(不含教育收費(fèi))全部納入預(yù)算管理。

(1)預(yù)算管理方式。自20 11年1月1日起，中央各部門(mén)各單位的教育收費(fèi)作為本部門(mén)的事業(yè)收入，納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，收繳比照非稅收入收繳管理制度執(zhí)行;中央部門(mén)預(yù)算外收入全部上繳中央國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算或政府性基金預(yù)算安排。其中，交通運(yùn)輸部集中的航道維護(hù)收入納入政府性基金預(yù)算管理;中央部門(mén)收取的主管部門(mén)集中收入、國(guó)有資產(chǎn)出租出借收入、廣告收入、捐贈(zèng)收入、回收資金、利息收入等預(yù)算外收入納入一般預(yù)算管理，使用時(shí)用于收入上繳部門(mén)的相關(guān)支出，專(zhuān)款專(zhuān)用。

(2)收入預(yù)算級(jí)次和支出安排原則。預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后，收入預(yù)算級(jí)次保持不變，原上繳中央財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的收入上繳中央國(guó)庫(kù)。預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后，相應(yīng)取消全部預(yù)算外收支科目。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要按照國(guó)務(wù)院關(guān)于把政府所有收支全部納入預(yù)箕管理的規(guī)定，在20 11年1月1日以前將全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理。

(3)將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的重要意義。①將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，將改變過(guò)去資金分散管理、切塊存放的狀態(tài)，使各項(xiàng)收支活動(dòng)成為有機(jī)統(tǒng)一的整體，有利于加強(qiáng)財(cái)政資金管理，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的完整性，充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)控職能;②有利于完善預(yù)算分配制度，進(jìn)一步提高財(cái)政管理水平，推動(dòng)加快建立由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系;③預(yù)算外資金納人預(yù)算管理，使預(yù)算外資金收支全過(guò)程處于人大、政府及其財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督之下，有利于規(guī)范預(yù)算管理，提高依法理財(cái)?shù)乃剑欣趶脑搭^上預(yù)防腐敗。

(二)預(yù)算執(zhí)行制度

預(yù)算執(zhí)行制度是政府預(yù)算制度的重要組成部分，是預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1. 建立國(guó)庫(kù)集中收付制度

從2001年開(kāi)始，我國(guó)正式實(shí)施國(guó)庫(kù)管理制度改革。改革目標(biāo)是將傳統(tǒng)的財(cái)政資金銀行賬戶(hù)管理體系和資金繳撥方式，改為以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。主要內(nèi)容是：取消各部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)，建立以財(cái)政部門(mén)為主體的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，所有財(cái)政性資金全部在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系中運(yùn)作，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理。規(guī)范財(cái)政性資金收繳方式，對(duì)政府財(cái)政收入分別實(shí)行直接繳庫(kù)和集中匯繳制度，取消各執(zhí)收單位自行開(kāi)設(shè)和管理的收入過(guò)渡賬戶(hù)，所有收入通過(guò)代理銀行直接繳人國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù);改變財(cái)政資金分散撥付方式，由財(cái)政部門(mén)根據(jù)不同支付主體，對(duì)不同類(lèi)型的支出分別采取財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付等方式，將原通過(guò)各部門(mén)轉(zhuǎn)撥的財(cái)政性資金，改為財(cái)政部門(mén)通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系直接支付或授權(quán)各部門(mén)支付到個(gè)人、用款單位或者商品供應(yīng)商和勞供者。建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的意義。

① 加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督控制。以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)的電子化監(jiān)控系統(tǒng)，從根本上加強(qiáng)了事前和事中監(jiān)督。

②提高了預(yù)算執(zhí)行管理信息的透明度。改革從根本上改變了傳統(tǒng)的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了由層層“中轉(zhuǎn)”變“直達(dá)”用款單位和個(gè)人。在收入收繳方面，可以直接從納稅或者繳款環(huán)節(jié)獲取收入信息;在支出支付方面，可以從各基層預(yù)算單位最終付款環(huán)節(jié)直接獲取信息。這種獲取預(yù)算執(zhí)行信息的機(jī)制，為預(yù)算執(zhí)行信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性提供了機(jī)制保障，為預(yù)算執(zhí)行管理和分析提供可靠的信息基礎(chǔ)。

③增強(qiáng)了財(cái)政宏觀(guān)調(diào)控能力。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量由過(guò)去各單位分散持有，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政部門(mén)統(tǒng)一持有和管理，有利于保證重點(diǎn)支出和預(yù)算的正常執(zhí)行，有利于加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)實(shí)施，加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控。

2.實(shí)行政府采購(gòu)制度

政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。將公用支出和項(xiàng)目支出中的大宗大型的設(shè)備購(gòu)置，以及財(cái)政投資的基本建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，實(shí)行政府集中統(tǒng)一采購(gòu)。政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制實(shí)行集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合，以集中為主，分散為輔;公開(kāi)招標(biāo)與非公開(kāi)招標(biāo)相結(jié)合;委托采購(gòu)與自行采購(gòu)相結(jié)合。實(shí)行政府采購(gòu)制度，要科學(xué)編制政府采購(gòu)年度預(yù)算，為政府采購(gòu)提供有效依據(jù)，提高政府采購(gòu)的效率和效益。1996年，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行政府采購(gòu)制度改革試點(diǎn)。2003年，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》正式實(shí)施，標(biāo)志著政府采購(gòu)制度改革進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期。

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