第二節(jié) 建設(shè)用地使用權(quán)

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，可以將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。

建設(shè)用地使用權(quán)是因建筑物或其他構(gòu)筑物而使用國家或集體所有的土地的權(quán)利，故建設(shè)用地使用權(quán)又可分為國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體用地使用權(quán)兩大類在我國現(xiàn)行的法律概念體系中，沒有使用地上權(quán)這一概念。

一、國有建設(shè)用地使用權(quán)范圍

國有建設(shè)用地使用權(quán)包括：

1.現(xiàn)有的屬于國家所有的建設(shè)用地使用權(quán)，包括城市市區(qū)內(nèi)土地、城市規(guī)劃區(qū)外現(xiàn)有鐵路、公路、機(jī)場、水利設(shè)施、軍事設(shè)施、工礦企業(yè)使用的國有土地;國營農(nóng)場內(nèi)的建設(shè)用地等。

2.依法征收的原屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地和辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收的農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地。

3.依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的國有農(nóng)用地。

二、國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓

(一)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的概念及特征

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓(以前稱“國有土地使用權(quán)出讓或國有土地出讓”)，是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓金是指通過有償有限期出讓方式取得土地使用權(quán)的受讓者，按照合同規(guī)定的期限，一次或分次提前支付的整個使用期間的地租。

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的特征一般包括以下內(nèi)容：

1.國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，也稱批租或土地一級市場，由國家壟斷，任何單位和個人不得出讓土地使用權(quán)。

2.經(jīng)出讓取得土地使用權(quán)的單位和個人，在土地使用期內(nèi)沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，在使用土地期限內(nèi)對土地?fù)碛惺褂?、占有、收益、處分?quán);土地使用權(quán)可以進(jìn)入市場，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等經(jīng)營活動，但地下埋藏物歸國家所有。

3.國有建設(shè)用地使用者只有向國家支付了全部土地使用權(quán)出讓金后才能領(lǐng)取土地使用權(quán)證書。

4.集體土地不經(jīng)征收(成為國有土地)不得出讓。

5.國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓是國家以土地所有者的身份與土地使用者之間關(guān)于權(quán)利義務(wù)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具有平等、自愿、有償、有限期的特點(diǎn)。

(二)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓政策

1.國有土地使用權(quán)出讓方式

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓必須符合土地利用整體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃，根據(jù)省市人民政府下達(dá)的控制指標(biāo)，擬定年度出讓國有土地總面積方案，并且有計劃、有步驟地進(jìn)行。出讓分每幅地塊、面積、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬定，按照國務(wù)院的規(guī)定，報由批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門實(shí)施。

《物權(quán)法》規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。2007年9月，國土資源部根據(jù)《物權(quán)法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[-2006]31號)及相關(guān)法律法規(guī)的要求，發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部令第39號)，將工業(yè)用地出讓納入招標(biāo)拍賣掛牌范圍。即工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

招標(biāo)、拍賣、掛牌公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：出讓人的名稱和地址;出讓宗地的位置、現(xiàn)狀、面積、使用年期、用途、規(guī)劃設(shè)計要求;投標(biāo)人、競買人的資格要求及申請取得投標(biāo)、競買資格的辦法;索取招標(biāo)拍賣掛牌出讓交件的時間、地點(diǎn)及方式;招標(biāo)拍賣掛牌時間、地點(diǎn)、投標(biāo)掛牌期限、投標(biāo)和競價方式等;確定中標(biāo)人、競得人的標(biāo)準(zhǔn)和方法;投標(biāo)、競買保證金;其他需要公告的事項(xiàng)。

招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠信的原則。中華人民共和國境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請參加國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動。出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競爭的限制條件。掛牌出讓的，出讓公告中規(guī)定的申請截止時間，應(yīng)當(dāng)為掛牌出讓結(jié)束日前2天。對符合招標(biāo)、拍賣、掛牌公告規(guī)定條件的申請人，出讓人應(yīng)當(dāng)通知其參加招標(biāo)、拍賣、掛牌活動。市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策綜合確楚標(biāo)底或者底價。標(biāo)底或者底價不得低于國家規(guī)定的最低價標(biāo)準(zhǔn)。確定招標(biāo)標(biāo)底，拍賣和掛牌的起叫價、起始價、底價、投標(biāo)、競買保證金，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體決策。招標(biāo)標(biāo)底和拍賣掛牌的底價，在招標(biāo)開標(biāo)前和拍賣掛牌出讓活動結(jié)束之前應(yīng)當(dāng)保密。

(1)招標(biāo)出讓方式

招標(biāo)出讓是指市、縣人民政府國土資源行政主管部門(以下簡稱出讓人)發(fā)布招標(biāo)公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ淖匀蝗恕⒎ㄈ撕推渌M織參加國有建設(shè)用地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。招標(biāo)出讓方式的特點(diǎn)是有利于公平競爭，適用于需要優(yōu)化土地布局、重大工程的較大地塊的出讓。

投標(biāo)、開標(biāo)依照下列程序進(jìn)行：①投標(biāo)人在投標(biāo)截止時間前將標(biāo)書投入標(biāo)箱。招標(biāo)公告允許郵寄標(biāo)書的，投票人可以郵寄，但出讓人在投標(biāo)截止時間前收到的方為有效。標(biāo)書投入標(biāo)箱后，不可撤回。投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對標(biāo)書和有關(guān)書面承諾承擔(dān)責(zé)任。②出讓人按照招標(biāo)公告規(guī)定的時間、地點(diǎn)開標(biāo)，邀請所有投票人參加。由投票人或者其推選的代表檢查標(biāo)箱的密封情況，當(dāng)眾開啟標(biāo)箱，點(diǎn)算標(biāo)書。投標(biāo)人少于三人的，出讓人應(yīng)當(dāng)終止招標(biāo)活動。投標(biāo)人不少于三人的，應(yīng)當(dāng)逐一宣布投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價格的投標(biāo)文件的主要內(nèi)容。③評標(biāo)小組進(jìn)行評標(biāo)。評標(biāo)小組由出讓人代表、有關(guān)專家組成，成員人數(shù)為五人以上的單數(shù)。評標(biāo)小組可以要求投標(biāo)人對投標(biāo)文件作出必要的澄清或者說明，但是澄清或者說明不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。評標(biāo)小組應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審。④招標(biāo)人根據(jù)評標(biāo)結(jié)果，確定中標(biāo)人。按照價高者得的原則確定中標(biāo)人的，可以不成立評標(biāo)小組，由招標(biāo)主持人根據(jù)開標(biāo)結(jié)果，確定中標(biāo)人。對能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，或者能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求且價格最高的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)確定為中標(biāo)人。

(2)拍賣出讓方式

拍賣出讓是指出讓人發(fā)布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。拍賣出讓是按規(guī)定時間、地點(diǎn)，利用公開場合由政府的代表者——土地行政主管部門主持拍賣(指定)地塊的土地使用權(quán)(也可以委托拍賣行拍賣)，由拍賣主持人首先叫底價，諸多競報者輪番報價，最后一般出最高價者取得土地使用權(quán)。出讓方用叫價的辦法將土地使用權(quán)一般拍賣給出價最高者(競買人)。拍賣出讓方式的特點(diǎn)是有利于公平競爭，它適用于區(qū)位條件好，交通便利和鬧市區(qū)、土地利用上有較大靈活性的地塊的出讓。競買人不足三人，或者競買人的最高應(yīng)價未達(dá)到底價時，應(yīng)當(dāng)終止拍賣。

拍賣會依照下列程序進(jìn)行：①主持人點(diǎn)算競買人;②主持人介紹拍賣宗地的面積、界址、空間范圍、現(xiàn)狀、用途、使用年期、規(guī)劃指標(biāo)要求、開工和竣工時間以及其他有關(guān)事項(xiàng);③主持人宣布起叫價和增價規(guī)則及增價幅度。沒有底價的，應(yīng)當(dāng)明確提示;④主持人報出起叫價;⑤競買人舉牌應(yīng)價或者報價;⑥主持人確認(rèn)該應(yīng)價或者報價后繼續(xù)競價;⑦主持人連續(xù)三次宣布同一應(yīng)價或者報價而沒有再應(yīng)價或者報價的，主持人落槌表示拍賣成交;⑧主持人宣布最高應(yīng)價或者報價者為競得人。

(3)協(xié)議出讓方式

協(xié)議出讓指政府作為土地所有者(出讓人)與選定的受讓方磋商用地條件及價款，達(dá)成協(xié)議并簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，有償出讓土地使用權(quán)的行為。協(xié)議出讓方式的特點(diǎn)是自由度大，不利于公平競爭。但對一些缺乏競爭的行業(yè)仍然是土地使用權(quán)出讓的方式之一。這種方式適用于公共福利事業(yè)和非盈利性的社會團(tuán)體、機(jī)關(guān)單位用地和某些特殊用地。應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)而擅自采用協(xié)議方式出讓的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

由于協(xié)議出讓不適用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地，其程序在此不作詳述。

以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，中標(biāo)人、競得人支付的投標(biāo)、競買保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書或者與競得人簽訂成交確認(rèn)書。中標(biāo)通知書或者成交確認(rèn)書應(yīng)當(dāng)包括出讓人和中標(biāo)人或者競得人的名稱，出讓標(biāo)的，成交時間、地點(diǎn)、價款以及簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的時間、地點(diǎn)等內(nèi)容。中標(biāo)通知書或者成交確認(rèn)書對出讓人和中標(biāo)人或者競得人具有法律效力。出讓人改變競得結(jié)果，或者中標(biāo)人、競得人放棄中標(biāo)宗地、競得宗地的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。中標(biāo)人、競得人應(yīng)當(dāng)按照中標(biāo)通知書或者成交確認(rèn)書約定的時間，與出讓人簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。中標(biāo)人、競得人支付的投標(biāo)、競買保證金抵作土地出讓價款;其他投標(biāo)人、競買人支付的投標(biāo)、競買保證金，出讓人必須在招標(biāo)拍賣掛牌活動結(jié)束后5個工作日內(nèi)予以退還，不計利息。招標(biāo)拍賣掛牌活動結(jié)束后，出讓人應(yīng)在10個工作日內(nèi)將招標(biāo)拍賣掛牌出讓結(jié)果在土地有形市場或者指定的場所、媒介公布。出讓人公布出讓結(jié)果，不得向受讓人收取費(fèi)用。

受讓人依照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領(lǐng)取國有建設(shè)用地使用權(quán)證書。未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書。

中標(biāo)人、競得人有下列行為之一的，中標(biāo)、競得結(jié)果無效;造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任：提供虛假文件隱瞞事實(shí)的;采取行賄、惡意串通等非法手段中標(biāo)或者競得的。國土資源行政主管部門的工作人員在招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

(4)掛牌出讓方式

掛牌出讓國有建設(shè)土地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果或者現(xiàn)場競價結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。掛牌時間不少于10個工作日，掛牌期間，土地管理部門可以根據(jù)競買人競價情況調(diào)整增價幅度。

掛牌依照下列程序進(jìn)行：

(1)在掛牌公告規(guī)定的掛牌起始日，出讓人將掛牌宗地的面積、界址、空間范圍、現(xiàn)狀、用途、使用年期、規(guī)劃指標(biāo)要求、開工時間和竣工時間、起始價、增價規(guī)則及增價幅度等，在掛牌公告規(guī)定的土地交易場所掛牌公布;

(2)符合條件的競買人填寫報價單報價;

(3)掛牌主持人確認(rèn)該報價后，更新顯示掛牌價格;

(4)掛牌主持人在掛牌公告規(guī)定的掛牌截止時間確定競得人。

掛牌截止應(yīng)當(dāng)由掛牌主持人主持確定。掛牌期限屆滿，掛牌主持人現(xiàn)場宣布最高報價及其報價者，并詢問競買人是否愿意繼續(xù)競價。有競買人表示愿意繼續(xù)競價的，掛牌出讓轉(zhuǎn)入現(xiàn)場竟價，通過現(xiàn)場競價確定競得人。掛牌主持人連續(xù)三次報出最高掛牌價格，沒有竟買人表示愿意繼續(xù)競按照下列規(guī)定確定是否成交：在掛牌期限內(nèi)只有一個競買人報價，且報價不低于底價，并符合其他條件的，掛牌成交;在掛牌期限內(nèi)有兩個或者兩個以上的競買人報價的，出價最高者為競得人;報價相同的，先提交報價單者為競得人，但報價低于底價者除外;在掛牌期限內(nèi)無應(yīng)價者或者競買人的報價均低于底價或者均不符合其他條件的，掛牌不成交。

2.國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定的各類用途的國有土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限如下：

(1)居住用地70年;

(2)工業(yè)用地50年;

(3)教育、科技、文化衛(wèi)生、體育用地50年;

(4)商業(yè)、旅游、娛樂用地40年;

(5)綜合或其他用地50年。

3.土地使用權(quán)收回

國家收回土地使用權(quán)有多種原因，如使用權(quán)期間屆滿、提前收回等。

(1)土地使用權(quán)期間屆滿收回?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定;沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。依據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。

(2)提前收回國有土地使用權(quán)。國有土地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依法對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金。

(3)因土地使用者不履行土地使用權(quán)出讓合同收回。土地使用者不履行土地使用權(quán)出讓合同而收回土地使用權(quán)有兩種情況：一是土地使用者未如期支付地價款。土地使用者在簽約時應(yīng)繳地價款的一定比例作為定金，60日內(nèi)應(yīng)支付全部地價款，逾期未全部支付地價款的，出讓方依照法律和合同約定，收回土地使用權(quán)。二是土地使用者未按合同約定的期限和條件開發(fā)和利用土地，由縣以上人民政府土地管理部門予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款，甚至無償收回土地使用權(quán)，這是對不履行合同的義務(wù)人，采取的無條件取消其土地使用權(quán)的處罰形式。

(4)司法機(jī)關(guān)決定收回土地使用權(quán)。因土地使用者觸犯國家法律，不能繼續(xù)履行合同或司法機(jī)關(guān)決定沒收其全部財產(chǎn)，收回土地使用權(quán)。

4.國有建設(shè)用地使用權(quán)終止

(1)建設(shè)用地使用權(quán)因土地滅失而終止

土地使用權(quán)要以土地的存在或土地能滿足某種需要為前提，因土地使用權(quán)滅失而導(dǎo)致使用人實(shí)際上不能繼續(xù)使用土地，使用權(quán)自然終止。土地滅失是指由于自然原因造成原土地性質(zhì)的徹底改變或原土地面貌的徹底改變，諸如地震、水患、塌陷等自然災(zāi)害引起的不能使用土地而終止。

(2)國有建設(shè)用地使用權(quán)因土地使用者的拋棄而終止

由于政治、經(jīng)濟(jì)、行政等原因，土地使用者拋棄使用的土地，致使土地使用合同失去意義或無法履行而終止土地使用權(quán)。

(三)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面出讓合同。出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。出讓合同有成片土地使用權(quán)出讓合同，項(xiàng)目用地(宗地)土地使用權(quán)出讓合同，劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)因轉(zhuǎn)讓、出租、抵押而補(bǔ)辦的土地使用權(quán)出讓合同三類。

建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同主要包括下列三個內(nèi)容：

(1)合同的正本、副本。主要內(nèi)容有：簽約雙方當(dāng)事人;出讓地塊的位置、面積、界線等自然情況;地價款數(shù)額、定金、支付方式和期限;土地使用期限;動工及開發(fā)期限;取得土地使用權(quán)的方式及違約責(zé)任等。

(2)出讓合同附件。主要內(nèi)容有：地塊四至平面、界樁定點(diǎn)、土地利用要求、城市建設(shè)管理要求、建設(shè)要求、建筑面積、限高、綠化率、建筑比例等。

(3)補(bǔ)充合同。主要內(nèi)容有：雙方在土地使用權(quán)出讓格式合同中尚未包括的未盡事宜，合同文本需要變換的事項(xiàng)等。

(四)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓管理

1.管理權(quán)限

國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，有計劃、有步驟地進(jìn)行。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國務(wù)院規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)后，由土地管理部門實(shí)施。

2.出讓金繳納

土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同后60日內(nèi)，支付全部出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可請求違約賠償。出讓方應(yīng)當(dāng)按照合同規(guī)定，提供出讓的土地使用權(quán)。未按合同規(guī)定提供土地使用權(quán)的，土地使用者有權(quán)解除合同，并可請求違約賠償。土地使用者在支付全部土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用證，取得土地使用權(quán)。

3.出讓后土地使用管理

土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照土地出讓管理有關(guān)規(guī)定重新簽訂出讓合同，調(diào)整國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。

(五)國有閑置土地的處理

經(jīng)法定手續(xù)，以征收、劃撥、出讓方式取得土地使用權(quán)的單位或個人，未按規(guī)定的土地用途利用土地，也未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地，視為閑置土地，土地管理部門應(yīng)對閑置土地及時處置。

1.閑置土地的范圍

下列土地屬于閑置土地：

(1)未按建設(shè)用地批準(zhǔn)書和土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限開發(fā)利用土地的;

(2)核準(zhǔn)使用的土地，自土地使用權(quán)出讓合同生效或建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿一年未動工開發(fā)建設(shè)的;

(3)已動工開發(fā)，但開發(fā)建設(shè)面積不足應(yīng)開發(fā)建設(shè)面積的1/3，或投資額不足總投資額25 %且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的;

(4)法律、行政法規(guī)有其他規(guī)定的。

2.閑置土地的處置方式

對于閑置土地的處置有下列方式：

(1)延長開發(fā)建設(shè)期限，但最長不得超過1年;

(2)變更土地用途辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā);

(3)安排臨時使用，待原項(xiàng)目具備條件后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的，由政府收取增值地價;

(4)政府為土地使用者置換其他閑置土地;

(5)政府采取招標(biāo)、拍賣等方式確定新的土地使用者進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，對原用地單位給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;

(6)政府收回土地，并與土地使用者簽訂收回土地協(xié)議書;

(7)因政府及有關(guān)部門行為造成土地閑置的，由政府和用地單位協(xié)商處理。

3.征收土地閑置費(fèi)

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)，閑置一年以上按出讓金的20 9/6以下征收土地閑置費(fèi)。

已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年以上未動工建設(shè)的，按省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定征收土地閑置費(fèi)。

4.無償收回土地

未按建設(shè)用地批準(zhǔn)書和土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限動工開發(fā)建設(shè)的用地單位，連續(xù)兩年以上未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回土地使用權(quán)并予以公告，下達(dá)《收回國有土地使用權(quán)決定書》，終止土地有償使用合同，撤銷《國有土地劃撥決定書》、《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，注銷土地登記和土地證書。

三、國有建設(shè)用地使用權(quán)劃撥

(一)國有建設(shè)用地使用權(quán)劃拔的概念

土地使用權(quán)劃撥是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在用地者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交其使用，或者將土地使用權(quán)無償交給土地使用者使用的行為。劃撥土地使用權(quán)有以下含義：

1.劃撥土地使用權(quán)包括土地使用者繳納征收(拆遷)安置、補(bǔ)償費(fèi)用(如城市的存量土地或集體土地)和無償取得(如國有的荒山、沙漠、灘涂等)兩種形式。

2.除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，劃撥土地沒有使用期限的限制，但未經(jīng)許可不得進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等經(jīng)營活動。

3.取得劃撥土地使用權(quán)，必須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府核準(zhǔn)并按法定的程序辦理手續(xù)。

4.在國家沒有法律規(guī)定之前，在城市范圍內(nèi)的土地和城市范圍以外的國有土地，除出讓土地以外的土地，均按劃撥土地進(jìn)行管理。

(二)劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)的范圍

下列建設(shè)用地可由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府依法批準(zhǔn)，劃撥土地使用權(quán)：

1.國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地;

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地;

3.國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地;

4.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

(三)劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)的管理

1.劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。劃撥土地的轉(zhuǎn)讓有兩種規(guī)定：一是報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金;二是可不辦理出讓手續(xù)，但轉(zhuǎn)讓方應(yīng)將所獲得的收益中的土地收益上繳國家。

2.劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)可以出租。①房產(chǎn)所有權(quán)人以營利為目的，將劃撥土地使用權(quán)的地上建筑物出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國家。②用地單位因發(fā)生轉(zhuǎn)讓、出租、企業(yè)改制和改變土地用途等不宜辦理土地出讓的，可實(shí)行租賃。③租賃時間超過6個月的，應(yīng)辦理租賃合同，合同期限不得超過出讓年限。

3.劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)可以抵押。劃撥土地使用權(quán)抵押時，其抵押的金額不應(yīng)包括土地價格，因抵押劃撥土地使用權(quán)造成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)辦理土地出讓手續(xù)并向國家繳納地價款才能變更土地權(quán)屬。

4.對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個人，縣級以上人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款。

5.國有企業(yè)改革中的劃撥土地。對國有企業(yè)改革中涉及的劃撥土地使用權(quán)，可分別采取國有土地出讓、租賃、作價出資(入股)和保留劃撥土地使用權(quán)等方式予以處置。

下列情況應(yīng)采取土地出讓或出租方式處置：①國有企業(yè)改造或改組為有限責(zé)任或股份有限公司以及組建企業(yè)集團(tuán)的;②國有企業(yè)改組為股份合作制的;③國有企業(yè)租賃經(jīng)營的;④非國有企業(yè)兼并國有企業(yè)的。

下列情況經(jīng)批準(zhǔn)可保留劃撥土地使用權(quán)：①繼續(xù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，公益事業(yè)用地和國有重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地，原土地用途不發(fā)生改變，但改造或改組為公司制企業(yè)除外;②國有企業(yè)兼并國有企業(yè)、非國有企業(yè)及國有企業(yè)合并后的企業(yè)是國有工業(yè)企業(yè)的;③在國有企業(yè)兼并、合并中，一方屬于瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的;④國有企業(yè)改造或改組為國有獨(dú)資公司的。

其中第②、③、④項(xiàng)保留劃撥土地方式的期限不超過五年。

6.凡上繳土地收益的土地，仍按劃撥土地進(jìn)行管理。

7.劃撥土地使用權(quán)的收回。國家無償收回劃撥土地使用權(quán)有多種原因，主要有以下七種：①土地使用者因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或其他原因而停止使用土地的;②國家根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展的需要和城市規(guī)劃的要求收回土地使用權(quán);③各級司法部門沒收其所有財產(chǎn)而收回土地使用權(quán)的;④土地使用者自動放棄土地使用權(quán);⑤未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用;⑥不按批準(zhǔn)用途使用土地;⑦鐵路、公路、機(jī)場、礦場等核準(zhǔn)報廢的土地。國家無償收回劃撥土地使用權(quán)時，對其地上建筑物、其他附著物，根據(jù)實(shí)際情況應(yīng)給原土地使用者適當(dāng)補(bǔ)償。

四、國有建設(shè)用地使用權(quán)租賃或入股

國有建設(shè)用地有償使用的方式，除國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓外，還有國有建設(shè)用地使用權(quán)租賃和國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股兩種方式。

1.國有建設(shè)用地使用權(quán)租賃的概念

國有土地租賃是指國家將國有土地租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政管理部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補(bǔ)充。

對于目前大量存在的行政劃撥土地而言，實(shí)行國有土地租賃是解決劃撥土地從無償使用過渡到有償使用的一種有效方式。對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行國有土地租賃。

2.國有土地租賃的方式

國有土地租賃，可以采用招標(biāo)、拍賣或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣方式。

3.國有土地租賃的期限

國有土地租賃可以根據(jù)具體情況實(shí)行短期租賃和長期租賃。對短期使用或用于修建臨時建筑物的土地，應(yīng)實(shí)行短期租賃，短期租賃年限一般不超過5年;對需要進(jìn)行地上建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)后長期使用的土地，應(yīng)實(shí)行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年期。

4.國有土地租賃合同

租賃期限六個月以上的國有土地租賃，應(yīng)當(dāng)由市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂租賃合同。土地租賃合同可以轉(zhuǎn)讓。

國有土地租賃合同的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括出租方、承租方、出租宗地的位置、范圍、面積、用途租賃期限、土地使用條件、土地租金標(biāo)準(zhǔn)、支付時間和支付方式、土地租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的時間和調(diào)整幅度、出租方和承租方的權(quán)利義務(wù)等。

5.承租土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押

國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權(quán)。承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，必須依法登記。

(1)承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租：承租人將承租土地轉(zhuǎn)租或分租給第三人的，承租土地使用權(quán)仍由原承租人持有，承租人與第三人建立了附加租賃關(guān)系，第三人取得土地的他項(xiàng)權(quán)利。

(2)承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓：承租人轉(zhuǎn)讓土地租賃合同的，租賃合同約定的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)給第三人，承租土地使用權(quán)由第三人取得，租賃合同經(jīng)更名后繼續(xù)有效。

(3)承租土地使用權(quán)抵押：地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物依法抵押的，承租土地使用權(quán)可隨之抵押，但承租土地使用權(quán)只能按合同租金與市場租金的差值及租期估價，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時土地租賃合同同時轉(zhuǎn)讓。

6.承租土地使用權(quán)的收回

(1)國家因社會公共利益的需要，依照法律程序可以提前收回，但應(yīng)對承租人給予合理補(bǔ)償;

(2)承租人未按合同約定開發(fā)建設(shè)、未經(jīng)土地行政主管部門同意轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或不按合同約定交納土地租金的，土地行政主管部門可以解除合同，依法收回承租土地使用權(quán)。

(3)承租土地使用權(quán)期滿，承租人可申請續(xù)期。未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，承租土地使用權(quán)由國家依法無償收回。

7.國有土地使用權(quán)作價出資或人股

國有土地使用權(quán)作價出資或入股，是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

這種方式在目前的國有企業(yè)改制改組中采用較多，既解決了國有土地資產(chǎn)的流失問題，又為國有困難企業(yè)的改制改組創(chuàng)造了條件。這主要是針對現(xiàn)有國有企業(yè)使用的劃撥土地使用權(quán)需要改制時適用。

五、集體建設(shè)用地使用權(quán)

因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅需要，或因建設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)的需要，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以使用農(nóng)民集體所有的土地，此類土地就是集體建設(shè)用地使用權(quán)。

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè);集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照有關(guān)法律的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)人股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn);其中，涉及占用農(nóng)用地的，依法辦理審批手續(xù)。

農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。

農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn);其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：

(一)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的;

(二)不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的;

(三)因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。

依照前款第(一)項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。

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