【社會問題的背景】

（1）國土資源部2010年7月發(fā)出《關于進一步做好征地管理工作的通知》，要求進一步做好征地管理工作。通知提出，全面實行征地統(tǒng)一年產值標準和區(qū)片綜合地價，補償安置費用應支付給被征地農民的，要直接支付給農民個人。

（2）新標準的實施使征地補償標準測算方式更加合理，改變了以往按被征耕地具體地塊的年產值測算征地補償標準的方式。其中，征地統(tǒng)一年產值是綜合考慮一定區(qū)域內農用地的年產值來測算征地補償標準；征地區(qū)片綜合地價是綜合考慮一定區(qū)片范圍內土地類型、產值、土地區(qū)位、當地經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素測算的征地補償標準。這次補償標準普遍提高，提高幅度平均在20%—30%。另外，體現(xiàn)了同地同價的原則。強調在同一區(qū)域或區(qū)片范圍內，征地補償應執(zhí)行同一標準。

（3）《通知》指出，征地補償費應在征地補償安置方案批準之日起3個月內支付到位。為了保證農民能夠得到自己的征地補償費，首先，要求建設項目將征地補償費足額列入項目投資概算。其次，征地批準后，市縣國土資源部門要按照確定的征地補償安置方案，將應支付給被征地農民的補償安置費，直接支付給農民個人，不再通過鄉(xiāng)、村等環(huán)節(jié)支付，防止截留、挪用征地補償費問題。第三，健全反饋制度，要求市縣國土資源部門在規(guī)定時間內向部、省報告征地補償費用落實到位等批后實施情況，切實加強征地批后實施監(jiān)管。

（4）《通知》指出，征地補償費依法部分支付給被征地農村集體經濟組織，部分支付給被征地農民，具體分配辦法由省級政府作出規(guī)定。根據當地的分配辦法，結合安置方式，將核定的應支付給被征地農民的補償費，由當地實施征地的部門直接支付給農民個人。各地利用給農民個人的農業(yè)補貼等有關資金直接支付渠道，將征地補償費直接支付給農民

（5）《通知》指出，先安置后拆遷不是簡單的指先建后拆，而是指在實施拆遷前，應采取多種方式妥善安排好被拆遷農戶的居住問題，包括建好安置房或制定切實可行的安置方案并征得被拆遷農戶同意，防止拆遷后農民居住無著落，影響生產生活。拆遷補償安置方案要因地制宜合理制定。在城市遠郊和農村地區(qū)，主要采取遷建安置方式，重新安排宅基地建房。

（6）近年來，為解決被征地農民長遠生計問題，國土資源部門配合社會保障部門積極推進被征地農民社會保障工作。2009年，國務院批準建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度。在新農保試點地區(qū)征地時，被征地農民已納入新農保的，還應落實被征地農民的社會保障，實行“雙?！?，不得以新農保代替被征地農民的社會保障。

（7）《通知》指出，涉及被征地農民利益的程序不能減少和簡化。簡化征地批后實施程序，是指征地報批前已先行擬訂了征地補償安置方案、并已征求群眾意見的前提下，在征地批準后可將征收土地公告和征地補償安置方案公告同步進行，以提高工作效率。實際是盡可能將征地程序前置，不搞程序上的重復。對涉及被征地農民利益的告知、確認、聽證等程序，不能減少和簡化，不會因此造成征地糾紛。

【核心觀點】

（1）由于在操作過程中存在不規(guī)范、不透明等問題，導致有些村干部以權謀私，甚至揮霍浪費，貪污腐敗。同時，由于對征地補償資金的使用缺乏詳細規(guī)定，導致一些村子在拿到征地補償款后，資金長期閑置，發(fā)揮不了社會效益，這是亟需解決的問題。而在《關于進一步做好征地管理工作的通知》這一文件中，中宜教育的戴斌老師認為，最大的亮點在于，補償款直接到農民手中，這樣就防止了“中間環(huán)節(jié)”，避免了操作不規(guī)范的隱憂，這確實是一個很好的政策。

（2）新通知出臺后，各地在征地報批前期，當地要依法履行告知、確認、聽證程序，將擬征地用途、位置、補償標準、安置途徑等，告知農村集體經濟組織和農戶，聽取村組和農戶意見。征地告知要落實到村組和農戶，結合村務信息公開，采取廣播、在村務公開欄和其他明顯位置公告等方式，多形式、多途徑告知征收土地方案，以維護農民的知情權、參與權。中宜教育戴老師認為，從“透明度”的角度看，“告知”和“征詢”是關鍵之策，但是執(zhí)行上預計需要一段較長的時間方能完善，尤其是農民的“法制意識”和“維權意識”都比較薄弱的情況下，執(zhí)行的難度可想而知。

（3）通知中還談到了“補償標準”的問題。戴斌老師認為，長期以來，補償標準不公只是中國征地悲劇的直接原因而非根本原因。從根子上說，目前各地此起彼伏的征地沖突是農民在征地過程中權利缺位造成的。在目前基層權力結構中，農民對影響自己切身利益的重要決定是沒有任何參與權和發(fā)言權的。一旦農民參與完全缺位，那么無論法律規(guī)定得如何完善，都得不到如實執(zhí)行。

即便采用看上去簡單的公正補償標準，也因為征地補償涉及市場價格的不確定性、評估機構的中立性與公正性等復雜問題，從而必然使補償計算過程帶上極大的自由裁量空間。如果征收補償仍然是政府說一不二的單方決定，各地司法又不能像法治國家的法院那樣有效維護公正補償的憲法標準，那么無論如何修法都不足以防止中國征地悲劇的重演。

（4）和城市拆遷相比，農村土地目前并沒有進入市場流通，因而農地“市價”是一個自由度極大的不確定概念。確定農地征收補償標準與其說是一個嚴格的法律過程，不如說是一個彈性很大的政治過程，而要保證政治過程的基本公正，就必須落實利益相關人平等參與決策的民主原則。

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