建設(shè)用地管理是土地利用管理的重要內(nèi)容，它是指國家調(diào)整建設(shè)用地關(guān)系，合理組織建設(shè)用地利用而采取的行政、法律、經(jīng)濟(jì)和工程的綜合性措施。

(一)規(guī)劃總體控制的原則

《土地管理法》對建設(shè)用地的管理方式實(shí)行了重大改革，即以土地用途管制的方式代替了過去的分級限額審批制度，并強(qiáng)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地的宏觀控制作用?！锻恋毓芾矸ā窂?qiáng)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地的控制作用。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，要看是否符合土地利用總體規(guī)劃的要求。如果確實(shí)需要改變用途，應(yīng)當(dāng)首先通過程序?qū)ν恋乩每傮w規(guī)劃進(jìn)行修改，否則不能批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。國家通過土地利用總體規(guī)劃，確定建設(shè)用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排，對建設(shè)用地實(shí)行總量控制。

土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和分區(qū)管制規(guī)定不得突破。下級土地利用總體規(guī)劃不得突破上級土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃對各區(qū)域、各行業(yè)發(fā)展用地規(guī)模和布局具有統(tǒng)籌作用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、

基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模和布局必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排。相關(guān)規(guī)劃超出土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整或者修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局。

(二)有償使用土地的原則

1988年修訂的《土地管理法》，規(guī)定“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。國有土地有償使用的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。1990年國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，我國國有土地有償使用制度正式建立。建設(shè)用地的管理也從單一的資源管理向資源和資產(chǎn)管理并重的模式轉(zhuǎn)變。1994年第八屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過的《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)一步明確了國有土地使用權(quán)出讓等有償使用方式?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，除一些公共設(shè)施、公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施外，國有建設(shè)用地土地供應(yīng)原則上都應(yīng)采用有償使用的方式，土地有償使用將成為我國建設(shè)用地供應(yīng)的基本制度。實(shí)行土地有償使用，不但可以增加國家收入，防止國有資產(chǎn)流失，還可以促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，是控制建設(shè)用地增長的有效經(jīng)濟(jì)手段。

(三)節(jié)約和集約用地的原則

節(jié)約集約利用土地，是指通過規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、盤活利用等手段，達(dá)到節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率的各項(xiàng)行為與活動(dòng)。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先的原則，各項(xiàng)建設(shè)少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地;堅(jiān)持合理使用的原則，盤活存量土地資源，構(gòu)建符合資源國情的城鄉(xiāng)土地利用新格局;堅(jiān)持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用;堅(jiān)持改革創(chuàng)新的原則，探索土地管理新機(jī)制，創(chuàng)新節(jié)約集約用地新模式。

建設(shè)用地的節(jié)約和集約利用，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：

1.布局優(yōu)化的原則。引導(dǎo)工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中，推動(dòng)農(nóng)村人口向中心村，中心鎮(zhèn)集聚，產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。禁止在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之外設(shè)立各類城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)同區(qū)。鼓勵(lì)線性基礎(chǔ)設(shè)施并線規(guī)劃和建設(shè)，促進(jìn)集約布局和節(jié)約用地。國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃中劃定城市開發(fā)邊界和禁止建設(shè)的邊界，實(shí)行建設(shè)用地空間管制。城市建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)因地制宜采取組團(tuán)式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式布局，避免占用優(yōu)質(zhì)耕地。鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目用地優(yōu)化設(shè)計(jì)、分層布局，鼓勵(lì)充分利用地上、地下空間。建設(shè)用地使用權(quán)在地上、地下分層設(shè)立的，其取得方式和使用年期參照在地表設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定。出讓分層設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價(jià)和不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際交易情況，評估確

定分層出讓的建設(shè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。促進(jìn)整體設(shè)計(jì)、合理布局的建設(shè)項(xiàng)目用地節(jié)約集約開發(fā)。對不同用途高度關(guān)聯(lián)、需要整體規(guī)劃建設(shè)、確實(shí)難以分割供應(yīng)的綜合用途建設(shè)項(xiàng)目用地，市、縣國土資源主管部門可以按照一宗土地實(shí)行整體出讓供應(yīng)，綜合確定出讓底價(jià)。綜合用途建設(shè)項(xiàng)目用地供應(yīng)，包含需要通過招標(biāo)拍賣掛牌的方式出讓的，整宗土地應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌的方式出讓。

2.市場配置的原則。通過運(yùn)用土地租金和價(jià)格杠桿，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。國家擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應(yīng)外，國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，實(shí)行有償使用。經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價(jià)格。各類有償使用的土地供應(yīng)不得低于國家規(guī)定的用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式變相減免土地出讓價(jià)款。市、縣國土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內(nèi)實(shí)行縮短出讓年期等方式出讓土地。采取先出租后出讓方式供應(yīng)工業(yè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合國土資源部規(guī)定的行業(yè)目錄。鼓勵(lì)土地使用者在符合規(guī)劃的前提下·通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用

地整理等途徑提高土地利用率。在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。符合節(jié)約集約用地要求、屬于國家鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)用地，可以實(shí)行差別化的地價(jià)政策。分期建設(shè)的大中型工業(yè)項(xiàng)目，可以預(yù)留規(guī)劃范圍，根據(jù)建設(shè)進(jìn)度，實(shí)行分期供地。

市、縣國土資源主管部門供應(yīng)工業(yè)用地，應(yīng)當(dāng)將工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、非生產(chǎn)設(shè)施占地比例等控制性指標(biāo)納入土地使用條件。市、縣國土資源主管部門在有償供應(yīng)各類建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同中明確節(jié)約集約用地的規(guī)定。在供應(yīng)住宅用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫入建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。

3.盤活利用的原則。國家鼓勵(lì)土地整治?？h級以上地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，對城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。縣級以上地方國土資源主管部門可以依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌開展農(nóng)村建設(shè)用地整治、歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害毀損土地的整治，提高建設(shè)用地利用效率和效益，改善人民群眾生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用。鼓勵(lì)土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)。

(四)建設(shè)用地年度計(jì)劃管理

土地利用規(guī)劃和計(jì)劃是建設(shè)用地管理的基本依據(jù)，尤其涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，首先要看其是否符合土地利用總體規(guī)劃的要求，其次要看其是否符合土地利用年度計(jì)劃的要求。土地利用年度計(jì)劃中，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及土地利用變更調(diào)查成果等確定。國土資源部會(huì)同國家發(fā)展改革委以全國土地利用總體規(guī)劃安排為基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)襯：會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和各地用地實(shí)際等情況，測算全國未來三年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制總規(guī)模。需國務(wù)院及國家發(fā)展改革委等部門審批、核準(zhǔn)和備案的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目擬在計(jì)劃年度內(nèi)使用土地，涉及新增建設(shè)用地的，由行業(yè)主管部門按項(xiàng)目向國土資源部提出計(jì)劃建議，同時(shí)抄送項(xiàng)目擬使用土地所在地的省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門以及發(fā)展改革部門?？h級以上地方國土資源主管部門，以本級土地利用總體規(guī)劃安排為基本依據(jù)，綜合考慮本地規(guī)劃管控、同定資產(chǎn)投資、節(jié)約集約用地、人口轉(zhuǎn)移等因素，測算本地未來三年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制規(guī)模，以此為基礎(chǔ)，按照年度間相對平衡的原則，會(huì)同有關(guān)部門提出本地的土地利用年度計(jì)劃建議，經(jīng)同級政府審查后，報(bào)上一級國土資源主管部門。計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的土地利用年度計(jì)劃建議在相關(guān)省、自治區(qū)的計(jì)劃建議中單列。國土資源部會(huì)同國家發(fā)展改革委根據(jù)未來三年全國新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制總規(guī)模，結(jié)合省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院有關(guān)部門提出的計(jì)劃指標(biāo)建議，編制全國土地利用年度計(jì)劃草案，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，提交全國人民代表大會(huì)審議確定后，下達(dá)各地執(zhí)行。全國土地利用年度計(jì)劃下達(dá)到省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。國務(wù)院及罔務(wù)院有關(guān)部門、中央軍委或者中央軍委授權(quán)的軍隊(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)審批、核準(zhǔn)、備案的單獨(dú)選址重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，所需的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)不下達(dá)地方，在建設(shè)項(xiàng)目用地審批時(shí)直接安排。其他項(xiàng)目所需的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等每年一次性全部下達(dá)地方。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)前，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，可以按照不超過上一年度國家下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)總量的百分之五十預(yù)先安排使用。

省級以下國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將上級下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)予以分解，經(jīng)同級人民政府同意后下達(dá)。省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將分解下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃報(bào)國土資源部。省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)省級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和市縣建設(shè)用地需求，合理確定預(yù)留省級的土地利用計(jì)劃指標(biāo)和下達(dá)市縣的土地利用計(jì)劃指標(biāo)，并保障農(nóng)村居民申請宅基地的合理用地需求。市縣的土地利用計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)當(dāng)一次性全部下達(dá)。

新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，不得突破。批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用年度計(jì)劃。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、國家區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的建設(shè)項(xiàng)目，不得安排土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。沒有土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地的，按照違法批準(zhǔn)用地追究法律責(zé)任。土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。因特殊情況需增加全國土地利用年度計(jì)劃中新增建設(shè)用地計(jì)劃的，按規(guī)定程序報(bào)國務(wù)院審定。因地震、洪水、臺風(fēng)、泥石流等重大自然災(zāi)害引發(fā)的抗災(zāi)救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建用地等特殊情況，制定災(zāi)后重建規(guī)劃，經(jīng)發(fā)展改革、國土資源、民政等部門審核，省級以上人民政府批準(zhǔn)，可以先行安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，列出具體項(xiàng)目，半年內(nèi)將執(zhí)行情況報(bào)國土資源部。

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