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土地登記代理人考試法律知識(shí)輔導(dǎo)：行政合法性原則

第三節(jié)行政法的基本原則

行政法的基本原則是指制定和執(zhí)行行政法律規(guī)范、依據(jù)行政法律規(guī)范處理行政爭議的活動(dòng)必須遵循的最主要、最具有普遍價(jià)值的指導(dǎo)原則。行政法的基本原則是依法行政原則，它貫穿于行政法律關(guān)系之中，體現(xiàn)行政法的基本價(jià)值觀念。在這一基本原則之下，派生出行政合法性原則和行政合理性原則。

20世紀(jì)80年代末，我國社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)主義法制建設(shè)開始恢復(fù)并取得了一定的成就，社會(huì)主義民主得到發(fā)揚(yáng)并有一定的完善，全社會(huì)形成并接受了社會(huì)主義法制的基本原則，即“有法可依有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，我國法學(xué)界和法律界開展“人治與法治”的討論，在整個(gè)80年代先后討論了兩次，初步形成了應(yīng)當(dāng)建設(shè)社會(huì)主義法制的共識(shí)，1989年制定了我國第一部行政訴訟法，確定“民可告官”，在我國歷史上具有劃時(shí)代的意義，隨后，為了配合這部法律的實(shí)施，先后制定了一系列有關(guān)行政管理的單行法律、法規(guī)。依法行政原則就是在這些基本條件和背景下提出的。

一、行政合法性原則

行政合法性原則是指行政權(quán)的存在、行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。行政合法性原則要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理時(shí)不僅應(yīng)遵循憲法、法律，還應(yīng)遵循行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、自治條例和單行條例等。合法不僅指合乎實(shí)體法，也指合乎程序法。行政合法性原則的具體內(nèi)容：

1.行政職權(quán)必須基于法律的設(shè)定和授予才能存在合法性原則要求行政主體在其法定的權(quán)限內(nèi)行使職權(quán)，任何沒有法律根據(jù)的職權(quán)都是不應(yīng)存在的。任何行政行為都必須以法定的行政職權(quán)為基礎(chǔ)，不合法產(chǎn)生的行政職權(quán)不可能構(gòu)成合法行政。例如，工商機(jī)關(guān)從事稅務(wù)管理活動(dòng)，就是典型的違反行政合法性原則。法定權(quán)限不容非法超越，“是否超越職權(quán)”是司法審查的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

2.行政職權(quán)必須依據(jù)行政法律規(guī)范行使 行政主體實(shí)施行政行為必須依照行政法律規(guī)范，依據(jù)行政法律規(guī)范行使行政職權(quán)是行政合法性原則為行政主體設(shè)定的一項(xiàng)義務(wù)或職責(zé)。而行政職權(quán)和行政職責(zé)是統(tǒng)一的。行政主體的職權(quán)相對(duì)于相對(duì)人而言是一種權(quán)力;而相對(duì)于國家而言則是一種義務(wù)。合法性原則要求行政主體行使職權(quán)既不能違反行政實(shí)體規(guī)范，也不能違反行政程序規(guī)范。不履行或拖延履行法定職責(zé)，要承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

3.行政授權(quán)、行政委托必須有行政法律規(guī)范的依據(jù)，不得違反行政法律規(guī)范的規(guī)定在一般情況下，行政職權(quán)由法律明文規(guī)定的行政機(jī)關(guān)行使，但由于行政管理事務(wù)的復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)往往無法承擔(dān)管理工作，而如果由具有一定資質(zhì)的社會(huì)組織代為進(jìn)行管理，能夠更有效地處理一些技術(shù)性或者公益性較強(qiáng)的問題。因此行政法律規(guī)范往往規(guī)定授權(quán)或者委托的形式。行政合法性原則要求行政授權(quán)或行政委托都必須有行政法律規(guī)范的明文規(guī)定，并嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，不得違反行政法律規(guī)范的規(guī)定。

二、行政合理性原則

行政合理性原則是行政法治原則的另一個(gè)重要組成部分，指行政主體不僅應(yīng)當(dāng)按照行政法律規(guī)范所規(guī)定的條件、種類和幅度范圍作出行政行為，而且要求行政行為的內(nèi)容要符合立法精神和目的，符合公平正義等法律理性。

行政合理性原則產(chǎn)生的主要原因，是由于行政自由裁量權(quán)的存在。自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行政主體根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為以及如何作為的權(quán)力。由于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜多變，使法律無法對(duì)所有的行政活動(dòng)都作出明確規(guī)定，行政主體只能在法律原則的指導(dǎo)下，運(yùn)用自由裁量權(quán)，根據(jù)客觀情況采取適當(dāng)?shù)拇胧┗蜃鞒龊线m的決定。行政主體擁有自由裁量權(quán)并不意味著行政主體可以為所欲為，而是要基于立法精神和目的以及社會(huì)大多數(shù)人的公平正義觀念來實(shí)施。

行政合理性原則和行政合法性原則既有區(qū)別又有聯(lián)系。行政合法性原則適用于行政法的所有領(lǐng)域，主要解決行政合法與非法的問題;行政合理性原則主要適用于自由裁量領(lǐng)域，主要解決行政是否適當(dāng)?shù)膯栴}。通常一個(gè)行為如果觸犯了行政合法性原則，就不再追究其是否存在合理性問題;而一個(gè)自由裁量行為，即使沒有違反行政合法性原則，也可能引起合理性問題。而且隨著國家立法進(jìn)程的推進(jìn)，原先屬于合理性的問題可能被提升為合法性問題。

行政合理性原則作為一個(gè)普遍適用的行政法基本原則，具體內(nèi)容包括：

1.行政行為的動(dòng)因應(yīng)符合立法目的任何行政法律規(guī)范的制定都是基于一定的社會(huì)需要，為了達(dá)到某種社會(huì)目的。而行政法律規(guī)范授予行政主體某種行政權(quán)力都是為了實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)立法目的。即使沒有成文法的規(guī)定，行政主體在運(yùn)用行政權(quán)力時(shí)也必須符合立法目的。特別是在行政主體被賦予自由裁量權(quán)時(shí)，立法目的尤其要進(jìn)行特別考慮。凡是有悖于立法目的的行為都是不合理的行為。

2.行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)因素，適用法律規(guī)范平等，不得對(duì)相同事實(shí)給予不同對(duì)待 所謂正當(dāng)考慮，是指行政主體在作出某一行政行為時(shí)，在其最初的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)上，不得違背社會(huì)公平觀念或法律精神，必須客觀、實(shí)事求是，而不能主觀臆斷，脫離實(shí)際或存在法律動(dòng)機(jī)以外的目的追求。如行政機(jī)關(guān)進(jìn)行罰款的動(dòng)機(jī)不是為了制裁違法行為，而是為了增加財(cái)政收入，改善工作人員的福利待遇，就屬于不正當(dāng)考慮。正當(dāng)考慮要求行政主體不能以執(zhí)行法律的名義，將自己的偏見、歧視、惡意等強(qiáng)加于公民或組織，同時(shí)要求其在實(shí)施行政活動(dòng)時(shí)必須出于公心，不抱成見、偏見，平等地對(duì)待所有行政相對(duì)人。相同的事實(shí)給予相同的對(duì)待，不同的事實(shí)給予不同的對(duì)待。

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