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第一節(jié) 行政立法

一、行政立法概述

行政立法是指國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。行政立法既具有行政的性質(zhì)，是一種抽象行政行為;又具有立法的性質(zhì)，是一種準(zhǔn)立法行為。

行政立法的行政性質(zhì)主要表現(xiàn)在：1)行政立法的主體是國家行政機關(guān);2)行政立法所調(diào)整的對象主要是行政管理事務(wù)及與行政管理密切關(guān)聯(lián)的事務(wù);3)行政立法的根本目的是實施和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)制定的法律，實現(xiàn)行政管理職能。

行政立法的立法性質(zhì)主要表現(xiàn)在：1)行政立法是有權(quán)行政機關(guān)代表國家以國家名義制定行政法律規(guī)范的活動;2)行政立法所制定的行為規(guī)則屬于法的范疇，具有法的基本特征，即普遍性、規(guī)范性和強制性;3)行政立法必須遵循相應(yīng)的立法程序。行政機關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章必須經(jīng)過起草、征求意見、會議審查、通過、簽署、公布等法定程序。行政立法雖然具有立法的性質(zhì)，但是它不同于權(quán)力機關(guān)的立法。

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政立法作不同的分類。

1.職權(quán)立法與授權(quán)立法 依行政立法的權(quán)力來源不同，可以分為職權(quán)立法與授權(quán)立法。職權(quán)立法是指行政機關(guān)直接依照憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。如憲法第八十九條規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，規(guī)定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令;第90條第2款又規(guī)定，國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章等。授權(quán)立法是指行政機關(guān)依據(jù)特定法律、法規(guī)授權(quán)或依據(jù)國家權(quán)力機關(guān)或上級國家行政機關(guān)通過專門決議的授權(quán)，制定規(guī)范性法律文件行為。如治安管理處條例第44條規(guī)定："對違反交通管理行為處罰的實施辦法，由國務(wù)院另行制定"，屬權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的立法授權(quán);耕地占用稅暫行條例第15條規(guī)定：本條例"實施辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本條例的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定，并報財政部備案"，就是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的立法授權(quán)。

2.中央行政立法和地方行政立法 依據(jù)行使行政立法權(quán)的主體不同，可分為中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法即國務(wù)院制定行政法規(guī)和國務(wù)院各部門制定部門規(guī)章的活動。中央行政立法調(diào)整全國范圍內(nèi)的普遍性問題和須由中央作出統(tǒng)一規(guī)定的重大問題。行政法規(guī)和規(guī)章在全國范圍內(nèi)有法律效力。地方行政立法是指一定層級以上的地方人民政府制定規(guī)章的活動。在我國，目前有權(quán)進行地方行政立法的機關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。

3.執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法 依據(jù)行政立法內(nèi)容、目的和功能的不同，可以將行政立法分為執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法。執(zhí)行性立法是指行政機關(guān)為了執(zhí)行法律或地方性法規(guī)以及上級行政機關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件所作出的具體規(guī)定。執(zhí)行性立法所制定的行政法規(guī)和規(guī)章一般稱為"實施條例"、"實施細則"或"實施辦法"。創(chuàng)制性立法是指行政機關(guān)為了填補法律法規(guī)的空白或者變通法律法規(guī)的個別規(guī)定，以實現(xiàn)行政職能而進行的立法。

二、行政立法主體

我國行政立法主體為：

1.國務(wù)院 根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)。其所制定的行政法規(guī)包括：

(1)依職權(quán)制定行政法規(guī)，其形式一般為"條例"、"規(guī)定"、"辦法"等。行政法規(guī)是國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家的各項工作，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依法定程序而制定的政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。

(2)根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)制定某些具有法律效力的行政法規(guī)。例如，1983年全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院對職工退休退職辦法進行部分修改和補充的決定》，1984年9月18日全國人大通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，1985年4月10日全國人大通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》等。

2.國務(wù)院各部門 根據(jù)國務(wù)院組織法和立法法的規(guī)定，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項，應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。

3.省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市的人民政府 根據(jù)憲法、地方組織法、立法法的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。其中較大市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

三、行政立法的程序

行政立法程序是指行政立法主體依法定權(quán)限制定、修改、廢止行政法規(guī)和規(guī)章所應(yīng)遵循的步驟、方式和順序。

1.起草

起草是指對列入規(guī)劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由人民政府各主管部門分別草擬法案。行政法規(guī)和規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和規(guī)章，其主要內(nèi)容涉及幾個具體部門業(yè)務(wù)的，由政府法制機構(gòu)或主要的部門負責(zé)，組成由有關(guān)部門參加的起草小組進行工作;二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務(wù)的，由主管部門負責(zé)起草。

2.征求意見

在起草行政法規(guī)、規(guī)章的過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、公民、社會各組織的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、昕證會等多種形式。對于涉及其他主管部門的業(yè)務(wù)或者與其他部門關(guān)系密切的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)的部門協(xié)商一致。經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，應(yīng)當(dāng)在上報草案時專門提出并說明情況和理由，由上級機關(guān)出面協(xié)商或決定。對于直接涉及公民利益的某些重要的行政法規(guī)和規(guī)章草案，應(yīng)當(dāng)進行公開討論，廣泛聽取人民群眾的意見，聽取有關(guān)專家的意見，包括技術(shù)專家、管理專家和法學(xué)專家的意見，特別是利害相關(guān)人的意見。

起草行政法規(guī)、規(guī)章時，應(yīng)當(dāng)對與內(nèi)容相同的行政法規(guī)、規(guī)章作出清理。對同一事項，如果作出與別的行政法規(guī)、規(guī)章不相一致的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在上報草案時專門提出并說明情況。如果現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章被新的法規(guī)、規(guī)章所代替，必須在草案中明示廢止。

3.審查

審查是指行政法規(guī)、規(guī)章草案擬定之后，送交政府主管機構(gòu)進行審議、核查。承擔(dān)行政法規(guī)、規(guī)章審查職能的是政府法制機構(gòu)。政府法制機構(gòu)對行政法規(guī)、規(guī)章草案審查的主要內(nèi)容有：1)制定行政法規(guī)、規(guī)章的必要性和可行性;2)是否符合黨和國家的方針、政策、法律以及上一層次規(guī)范性文件的規(guī)定;3)是否在本機關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，是否有越權(quán)或濫用職權(quán)的現(xiàn)象;4)行政法規(guī)、規(guī)章草案的結(jié)構(gòu)、文字等立法技術(shù)是否規(guī)范;5)是否符合上報手續(xù)，以及有關(guān)的資料、說明是否齊備等。法制機構(gòu)審查后，寫出審查報告，提出是否提交會議討論通過的建議。若需討論通過，應(yīng)將行政法規(guī)、規(guī)章草案的上報稿和修改稿一并呈送。

4.通過

通過是指行政法規(guī)、規(guī)章在起草、審查完畢后，交由主管機關(guān)的正式會議討論表決。行政法規(guī)要經(jīng)過國務(wù)院全體會議或常務(wù)會議審議通過;部門規(guī)章要提交部委常務(wù)會議審議通過;地方政府規(guī)章要提交地方政府常務(wù)會議或辦公會議審議通過。

5.簽署

行政法規(guī)、規(guī)章通過后，還須經(jīng)制定機關(guān)的行政首長簽署。國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，應(yīng)由國務(wù)院總理簽署;各部委發(fā)布的規(guī)章，應(yīng)由部長或委員會主任簽署;地方人民政府發(fā)布的地方政府規(guī)章，應(yīng)由省長、自治區(qū)主席或市長簽署。

6.發(fā)布與備案

發(fā)布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)程序和必要條件。凡是未經(jīng)發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章都不能認為已發(fā)生效力。行政法規(guī)由總理簽署，以國務(wù)院令的形式發(fā)布，并應(yīng)及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。在國務(wù)院公報上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。部門規(guī)章由部門首長簽署命令公布，并應(yīng)及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。地方政府規(guī)章由省長、自治區(qū)主席、市長簽署命令公布，并應(yīng)及時在本級人民政府公報上和本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。

備案是指將已經(jīng)發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章上報法定的機關(guān)，使其知曉，并在必要時備查的程序。備案本身只是立法程序的一個后續(xù)階段，而不是立法本身。行政法規(guī)報全國人大常委會備案;國務(wù)院部門規(guī)章、地方人民政府規(guī)章報國務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案;較大市的人民政府制定的規(guī)章同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案;根據(jù)授權(quán)制定地方行政法規(guī)報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。

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（責(zé)任編輯：fky）

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