土地權利制度在市場經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用

一、是經(jīng)濟社會發(fā)展的制度基礎

科學合理的土地權利制度能夠為人們提供一個追求長期利益的穩(wěn)定預期和重復博弈的規(guī)則。土地產(chǎn)權作為最重要的具有經(jīng)濟意義的民事權利，不但是社會進步的象征，而且是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎。土地產(chǎn)權不清，就沒有合理的激勵機制，人們也無須對自己的土地行為承擔責任，更不可能產(chǎn)生創(chuàng)業(yè)的積極性。孟子講，無恒產(chǎn)者無恒心;夫仁政，自經(jīng)界始(行仁政，必須劃清土地界限)。因此，要建立良好的市場經(jīng)濟秩序，首先建立合理穩(wěn)定的土地財產(chǎn)秩序，使土地財產(chǎn)權得到有效的保護，才能激發(fā)土地權利人追求長遠利益的積極性，不斷增加投入，不斷采用先進技術，減少短期行為，從而不斷推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家和地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的主要原因之一就是其先進的財產(chǎn)權制度，包括土地權利制度。這些國家和地區(qū)在民法、物權法、土地權利法及有關行政法規(guī)中，都做出了十分明確具體的規(guī)定，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展奠定了堅實的制度基礎。

從中國社會發(fā)展的歷史來看，封建社會一直重復著土地兼并——農(nóng)民起義——改朝換代——土地重新分配——土地再兼并——農(nóng)民再起義——朝代再更換這樣一個循環(huán)，朝代的更替無不與土地權利制度緊密相連。凡是經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定都是地權平均、人民的土地權利能夠得到較好保護的時期，如唐朝的均田制;凡是經(jīng)濟蕭條、社會動蕩一定是土地兼并嚴重、人民的土地權利受到嚴重侵害的時期，如兩漢的土地兼并。建國五十年的實踐也證明了土地權利制度的重要作用。建國初期進行的土地改革，通過賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權，頒發(fā)土地所有權證，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)史料記載，1952年左右，全國絕大多數(shù)農(nóng)戶達到了解放前中農(nóng)的水平。后來，由于在合作化中違背農(nóng)民意愿，特別是后來的人民公社運動剝奪了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，對生產(chǎn)力造成了極大破壞。改革開放后，我國農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，賦予了農(nóng)民土地財產(chǎn)權，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放了生產(chǎn)力，使農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生了質(zhì)的飛躍。城鎮(zhèn)土地使用制度改革，通過不斷明晰國家和土地使用者之間的土地產(chǎn)權關系，使土地使用權成為社會經(jīng)濟中最重要的財產(chǎn)之一。由于土地使用權成為國有企業(yè)的財產(chǎn)，通過顯化并盤活土地存量資產(chǎn)，實施土地置換，開展土地抵押融資，許多國有企業(yè)減輕了負債，增加了就業(yè)，逐步從困境中擺脫出來。同時，由于明確了土地使用權，大大改善了投資環(huán)境，引進的外資也越來越多，民營經(jīng)濟也逐漸壯大，我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出一派蒸蒸日上、欣欣向榮的大好景象，展示出美好的前景。

二、是依法保護土地權利人合法權益的重要前提

土地權利是土地權利人的一項十分重要的財產(chǎn)權，依法確定土地權利是保護土地權利人合法權益的前提和基礎。土地確權是一項政府行為，土地確權結(jié)果具有法定性和權威性，土地權利一經(jīng)確定，便受到法律保護，可以對抗各種不法侵害。我國自改革開放以來，市場經(jīng)濟已經(jīng)有了相當?shù)陌l(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平已有相當?shù)奶岣?，隨著土地使用權制度的建立和完善，土地權利的價值日益彰顯，土地使用權以及建立在使用權基礎之上的土地他項權利已成為社會成員的基本財產(chǎn)權利，土地權利及其他財產(chǎn)的流通十分活躍，土地權利作這重要的物權，一經(jīng)確定，即可要求世間一切人對其標的物的支配狀態(tài)予以尊重，一切人均負有不得侵害該直接支配狀態(tài)的義務，權利人可對任何人主張其權利。因此，依法確定土地權利，穩(wěn)定財產(chǎn)歸屬秩序和流轉(zhuǎn)秩序，明晰土地權利人的依法享有的權利和承擔的義務，對于保護土地權利人的合法權益，消除不法侵害，不斷建立和完善社會信用，穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序和市場秩序具有重要的政治、經(jīng)濟和社會意義。

三、是定紛止爭，維護和促進社會的安定團結(jié)根本環(huán)節(jié)

土地權利人基于對自身利益的維護，往往渴望有一個穩(wěn)定的社會秩序，因此，土地權利人往往就是維護社會穩(wěn)定的中堅力量。通過依法確定土地權利，明晰土地權利人的權利和義務，可以不斷培養(yǎng)土地權利人自我決定、自我負責的觀念，不斷克服權利人依賴政府、依賴組織的惰性心理，不斷激勵權利人在自我創(chuàng)造、自我奮斗的過程中自立、自強，自尊;就可以不斷激發(fā)權利人捍衛(wèi)權利的民主精神，嚴守契約的信用觀念，審慎抉擇的理性態(tài)度、遵守規(guī)則的法治意識。同時，土地權利人的自立、自強、自決、自承，將極大的緩解政府的各種壓力，把體制轉(zhuǎn)軌時期的各種社會矛盾通過市場予以化解。土地權利構成了公民自由的最后堡壘，對土地權利的保護可以有效地遏制各類主體對土地權利的不法侵害，定紛止爭，規(guī)范市場秩序，從而維護和促進社會的安定團結(jié)。

四、是穩(wěn)定和擴大就業(yè)的重要保證

解決好就業(yè)問題，是我國今后幾十年順利邁向現(xiàn)代化過程中面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)。目前，我國人口已超過13億，而人口的絕對數(shù)還在不斷增長，到2020年，人口規(guī)模將達到14—15億，每年新增勞動適齡人口平均要超過1000萬。一方面，大量的新增勞動適齡人口需要尋找就業(yè)機會;另一方面，每年大約有800—1000萬農(nóng)民涌入城市打工;隨著國有企業(yè)改革的不斷深化和結(jié)構調(diào)整步伐的逐步加快，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)的人數(shù)還將增加，他們都需要尋找新的就業(yè)機會。

要解決好就業(yè)問題，首先必須解決好9億農(nóng)村人口就業(yè)問題。按照傳統(tǒng)的思維，發(fā)展工業(yè)化、城市化和第三產(chǎn)業(yè)等，是解決就業(yè)的主要渠道。但仔細一想，如果以城市化解決十幾億人的就業(yè)，則至少需要新建100個1000萬人口的特大城市，比全世界現(xiàn)有特大城市的總和還多4倍，這顯然是不現(xiàn)實和不可能的。其實，人們恰恰忽略了這樣一個重要事實，在過去的二十多年中，以農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營為主要特征的農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)成為解決我國就業(yè)的最主要途徑。改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關關停停，下崗失業(yè)不在少數(shù)，從未聽說發(fā)生過什么大事;而大量的農(nóng)民工，遇到經(jīng)濟不景氣時也有大量失業(yè)，但也未發(fā)生過什么動蕩，原因很簡單，在家鄉(xiāng)占有使用的土地是他們就業(yè)的最后屏障。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關系改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大問題。沒有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒有全國的穩(wěn)定，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有整個國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化。穩(wěn)住農(nóng)村這個大頭，就有了把握全局的主動權?！鞭r(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定所面臨的主要問題之一，就是農(nóng)民的就業(yè)問題。因此，穩(wěn)住了農(nóng)民就業(yè)這個大頭，就有了把握全局的主動權。

以合理的農(nóng)地產(chǎn)權制度維持穩(wěn)定的“家庭經(jīng)營”，作為解決就業(yè)的重要手段，穩(wěn)步推進工業(yè)化和現(xiàn)代化，已被國內(nèi)外經(jīng)驗和教訓所證明。墨西哥、巴西、阿根廷等拉美國家機械地學習美國大農(nóng)場模式，地主把土地從租戶手中收回，購買大型農(nóng)業(yè)機械直接耕種，迅速擴大了生產(chǎn)規(guī)模，大幅度降低了生產(chǎn)成本，農(nóng)業(yè)甚至比工業(yè)更早地進入了現(xiàn)代化。但這些國家為此付出了巨大的代價：大批農(nóng)民失去土地，一下子都涌入城市，形成大批的城市無業(yè)游民，導致犯罪率劇增，并使大量資本外流，不但造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的倒退，還形成了長期的社會動蕩，甚至爆發(fā)農(nóng)民起義，嚴重影響了工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程。反觀日本、韓國、我國臺灣省等國家和地區(qū)，二戰(zhàn)之后，由于實行以“耕者有其田”為目標的穩(wěn)定的農(nóng)地制度，一方面大大調(diào)動了廣大農(nóng)民保護耕地和建設耕地的積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速健康發(fā)展。另一方面，廣大農(nóng)村地區(qū)又成了勞動力的“蓄水池”，當?shù)诙偷谌a(chǎn)業(yè)需要時，農(nóng)村勞動力就流入城市;當城市經(jīng)濟蕭條時，這些勞動力還可以流回農(nóng)村，從事穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而成為社會最穩(wěn)定的階層。合理的農(nóng)地產(chǎn)權制度，為這些國家和地區(qū)實現(xiàn)大多數(shù)人口最終在城市就業(yè)設立了非常好的緩沖地帶，最大程度上降低了現(xiàn)代化可能帶來的陣痛。為充分發(fā)揮“小農(nóng)制”解決就業(yè)的決定性作用，這些國家和地區(qū)都制定了嚴格的法令，如禁止工商資本進入農(nóng)業(yè)，實行“農(nóng)有農(nóng)用”的農(nóng)地制度。

五、土地權利制度的穩(wěn)定和完善直接關系到金融市場的健康發(fā)展

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，不動產(chǎn)抵押已成為融資的主要手段之一，特別是房地產(chǎn)市場，土地抵押已成為房地產(chǎn)開發(fā)投資和居民置業(yè)的主要資金來源，而土地權利制度改革對盤活土地資產(chǎn)、促進金融市場發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。據(jù)有關資料，很多西方發(fā)達國家不動產(chǎn)貸款約占銀行貸款總額的15—20%，我國香港為30%，我國目前房地產(chǎn)企業(yè)的銀行抵押貸款和買者的按揭貸款估計近80—90%。不動產(chǎn)抵押貸款比例的增加，在促進房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，也加大了金融市場的風險。一方面，由于我國土地權利制度不完善和土地抵押不規(guī)范，金融機構不良資產(chǎn)的很大一部分都是土地產(chǎn)權抵押貸款;當前全國各類園區(qū)在土地開發(fā)、建設中，土地產(chǎn)權抵押也占用了銀行大量的資金;近些年不斷出現(xiàn)的金融詐騙，許多都與土地產(chǎn)權抵押有關，如重復抵押騙取銀行資金，金融部門不能處置已抵押的土地使用權，形成很多呆賬、壞賬，金融市場發(fā)展面臨的潛在風險不斷增加。另一方面，銀行對房地產(chǎn)項目貸款的增長速度大大超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度，從1998起的5年內(nèi)，我國的商業(yè)銀行向房地產(chǎn)開發(fā)商貸款的總額為2300億美元，并以每年25.3%的驚人速度增長，也增加了金融市場面臨的風險。這些問題引起了黨中央和國務院的高度重視。

國外金融市場的發(fā)展證明，土地權利制度直接關系到金融市場的健康發(fā)展。近40年來，日本曾經(jīng)發(fā)生了三次地價高漲和隨后的經(jīng)濟蕭條。在20世紀80年代的10年間，日本總地價上漲6倍，地價達2400兆日元，相當于美國地價總值的4倍。1991年“地產(chǎn)泡沫”破滅后，日本地價損失700兆日元，是日本年GDP的1.4倍。在“地產(chǎn)泡沫”出現(xiàn)的過程中，銀行起了推波助瀾的作用。銀行降低貸款條件，鼓勵了土地投機行為。日本銀行業(yè)向房地產(chǎn)業(yè)投資的152兆日元，有79兆日元成為不良債權，出現(xiàn)了大量銀行呆賬、壞帳，銀行運行不暢。在這一過程中，表現(xiàn)積極的日本各“住?！钡牟涣紓鶛嗦蔬_70%—85%。所有這一切對不動產(chǎn)市場的發(fā)展，乃至整個社會經(jīng)濟的發(fā)展均產(chǎn)生了巨大的負面影響。泰國房地產(chǎn)的過度發(fā)展也產(chǎn)生了大量的銀行呆賬、壞帳，成為東南亞金融危機的直接和基礎性誘因。今年3—5月，我國香港地區(qū)樓市價格下跌幅度達8%，銀行體系的負資產(chǎn)住宅抵押貸款數(shù)目大幅上升，涉及資金1350億港元。從1997——2000年，香港樓價下跌影響所及，私人住宅的資產(chǎn)估計從3.7萬億港元下跌至1.8萬億港元，跌幅達53%，其中約有一半的當?shù)刭J款屬于個人住房按揭貸款及建造、物業(yè)發(fā)展與投資的貸款。房地產(chǎn)價格及其租金的變動不僅增加了金融機構和投資者的風險，而且嚴重影響了消費需求和香港經(jīng)濟的競爭力。

六、土地權利制度是促進土地資源合理利用與保護的有力保障

合理利用國土資源是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎，也是黨中央確定的基本國策。國土資源的合理配置和持續(xù)有效利用，應該是國土資源行政管理和土地權利制度建設兩條主線的有機結(jié)合，即在對國土資源進行行政管理的同時，賦予、確認并保護公民、法人對土地的財產(chǎn)權，調(diào)動土地使用者合理用地的積極性。否則，沒有土地權利人的主動配合，再嚴格的行政管理制度也會大打折扣。我國在過去很長一個時期內(nèi)受計劃經(jīng)濟影響，偏重土地行政管理，而土地權利制度建設相對滯后，國家法律對企業(yè)、公民的土地權利界定不明確或保障不利，權利之間的界線不清，導致土地利用粗放、土地閑置、浪費，并產(chǎn)生大量的土地爭議和沖突，用地者缺乏保護耕地和合理利用土地的主動性和自覺性。歷史上出現(xiàn)的亂砍濫伐森林、草原過度放牧等問題，其根本原因在于土地產(chǎn)權關系不清晰，責權利關系不明和產(chǎn)權缺乏有效保護，用地者對未來缺乏穩(wěn)定的預期。因此，賦予各類土地權利主體穩(wěn)定的土地財產(chǎn)權，是促進國土資源可持續(xù)利用的有力保障。近年來，國土資源管理部門為適應國家經(jīng)濟體制改革的需要，規(guī)范土地市場，保障交易安全和土地市場秩序，積極配合立法機關，推進土地權利制度建設。同時，在深入調(diào)查、研究我國土地權利制度改革實踐的基礎上，陸續(xù)以部門規(guī)章、政策性文件等形式，出臺了《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》、《土地登記規(guī)則》、《土地權屬爭議調(diào)查處理辦法》等，不斷加強土地權利制度建設，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

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